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Osservazioni alla porposta di legge 2876/C. Modifiche alla legge 26 luglio 1975, n. 354 in materia di relazioni affettive tra i detenuti e i figli minorenni.

  • pubblicato nel 2015
  • autore: Roberta Palmisano
  • parere
  • Ufficio Studi, ricerche, legislazione e rapporti internazionali
  • licenza di utilizzo: CC BY-NC-ND

 

DIPARTIMENTO AMMINISTRAZIONE PENITENZIARIA
UFFICIO DEL CAPO DEL DIPARTIMENTO
Ufficio Studi Ricerche Legislazione e Rapporti Internazionali

1.    Premessa
La proposta di legge n. 2876/C Modifiche alla legge 26 luglio 1975, n. 354, in materia di relazioni affettive tra i detenuti e i figli minorenni, presentata alla Camera dei Deputati il 12 febbraio 2015,  ha ad oggetto la modifica degli artt. 18 e 28 legge 26 luglio 1975, n. 354 in materia di rapporti con la famiglia, tutela della genitorialità e colloqui con i minori.

I proponenti, nel constatare che la normativa esistente è  disattesa e “quasi utopica, a fronte del personale sottodimensionato e dell’impossibilità di soddisfare le richieste di contatti con le famiglie”, propongono misure che possano rispondere alle esigenze dei detenuti di intrattenere rapporti con i familiari e al diritto alla genitorialità per i loro figli soprattutto attraverso la rivisitazione della disciplina dei colloqui.

In particolare all’art. 1 comma 1, primo capoverso è prescritta la realizzazione di spazi adeguati, e, alle lettere da a) a g) è valorizzato il ruolo dell’operatore psico-pedagogico che dovrà essere presente in questi spazi e al quale si attribuiscono compiti specifici (preparazione della famiglia al colloquio, organizzazione degli incontri, lavoro sulla responsabilizzazione del detenuto e del suo ruolo genitoriale).
Al secondo capoverso è prevista  la possibilità per genitori e figli di usufruire di ulteriori colloqui (visivi e telefonici), rispetto a quelli previsti dal comma 8 dell’articolo 37 del DPR 30 giugno 2000, n. 230, anche in giorni festivi e orario pomeridiano.
L’art. 2 evidenzia il ruolo degli operatori psico-pedagogici anche nello sviluppo della responsabilità genitoriale dei detenuti.


2.    I principi europei e le prassi degli altri Paesi europei
Secondo i principi espressi dal Consiglio d'Europa, la possibilità di mantenere il contatto con il mondo esterno è fondamentale per i detenuti perché questi contatti sono di vitale importanza per contrastare gli effetti dannosi del carcere. Molte ricerche hanno dimostrato che l’esistenza e il mantenimento di buone relazioni familiari contribuisce a ridurre il tasso di recidiva e il sostegno delle famiglie e dell’ambiente di provenienza aiuta il reinserimento nella comunità. Il mantenimento di contatti regolari con il genitore in carcere è fondamentale per lo sviluppo dei bambini, per le loro opportunità di vita e per arginare la possibilità che essi crescendo, vengano a loro volta in contatto con l’area penale.
La Raccomandazione R(2006)2 del Comitato dei Ministri agli Stati membri sulle Regole penitenziarie europee, adottate  dal Consiglio dei Ministri l’11 gennaio 2006, al punto 24 prescrive: “I detenuti devono essere autorizzati a comunicare il più frequentemente possibile – per lettera, telefono, o altri mezzi di comunicazione - con la famiglia, con terze persone e con i rappresentanti di organismi esterni, e a ricevere visite da dette persone” e al punto 4: “Le modalità delle visite devono permettere ai detenuti di mantenere e sviluppare relazioni familiari il più possibile normali”.
Il commento alla Raccomandazione evidenzia che:  "Le autorità carcerarie dovrebbero essere attente al fatto che la tecnologia moderna offre nuovi modi di comunicare per via elettronica. E poiché questi modi sono in continuo sviluppo, emergono anche nuove tecniche per controllarli così che è possibile utilizzarli in modo che essi non pregiudichino le esigenze di sicurezza”.
Quantunque le Regole penitenziarie europee Rec(2006)2) non siano giuridicamente vincolanti, i governi si sono impegnati a rispettare una linea che sia conforme alle stesse.
Il 21 dicembre 2010, l'Assemblea Generale delle Nazioni Unite ha adottato le Regole delle Nazioni Unite per il trattamento delle donne detenute e le misure non detentive per le donne autrici di reati, note come le “Regole di Bangkok” (a riconoscimento del ruolo determinante svolto dal Regno di Tailandia nella loro elaborazione), riconoscono il ruolo centrale di entrambi i genitori nella vita del bambino. Esse contengono previsioni specifiche che riguardano i contatti con la famiglia.
Le Regole 23, 26 e 28 prescrivono che le sanzioni disciplinari non possono consistere nel vietare tali contatti e in generale “devono essere adottate misure per  compensare l’handicap della detenzione in un istituto penitenziario lontano dal luogo di domicilio”.  Devono essere incoraggiati i colloqui prolungati e comunque i colloqui cui prendono parte i bambini “devono svolgersi in un ambiente e in un clima tali da rendere la visita un’esperienza positiva”.
Secondo la Regola 52, nel caso in cui i bambini  siano stati separati dalla madre e affidati ad una famiglia o siano stati presi in carico in altro modo, le detenute  devono vedersi accordare  le maggiori possibilità e facilitazioni per incontrarli se ciò corrisponde all’interesse superiore dei bambini e non compromette la sicurezza pubblica.

Un numero sempre crescente di Stati ha riconosciuto, in varie forme e con diversi limiti, il diritto dei detenuti ad una vita affettiva e anche sessuale intramuraria.
In vari Paesi europei quali ad esempio la Croazia, l’Austria, la Danimarca, l’Olanda, la Norvegia, il Belgio, la Svizzera e il Portogallo, la possibilità di incontrare i familiari in spazi adeguati e senza il controllo visivo e auditivo è una realtà consolidata da anni.
In Spagna si è autorizzati a fare 5 telefonate alla settimana, senza limiti di tempo ad un massimo di 10 numeri telefonici preventivamente autorizzati. Si telefona da 2 cabine telefoniche e presso ogni sezione ci sono due cabine; l’uso di una scheda telefonica e la digitazione del numero di identificazione (NIS)  dà il via libera verso i numeri di telefono autorizzati. La legge penitenziaria prescrive che i detenuti hanno il diritto a comunicare con familiari, amici e rappresentanti accreditati da organizzazioni e istituzioni di cooperazione penitenziaria, due volte alla settimana, anche con quattro visitatori allo stesso tempo. Se il detenuto non fruisce di permessi, avrà il diritto di ricevere i familiari o i parenti più prossimi almeno una volta al mese in un locale adeguato per circa 3 ore e ha il diritto a stare con la sua compagna, almeno una volta al mese in un locale dove è assicurata l'intimità.
Il Regolamento penitenziario albanese prevede otto telefonate e quattro colloqui al mese: uno dei colloqui è prolungato fino a cinque ore, per i detenuti sposati e con figli, e le visite prolungate possono essere svolte in ambienti riservati.
Inghilterra, Galles e Scozia hanno stabilito un piano di assistenza finanziaria per consentire alle famiglie a basso reddito di visitare i loro parenti in carcere. Sono rimborsate le spese di viaggio, pasti e pernottamento per i coniugi, partner, ascendenti, discendenti, parenti collaterali e adottivi, le persone con le quali il detenuto viveva in un rapporto consolidato immediatamente prima della detenzione e comunque le persone che hanno in via esclusiva effettuato visite al detenuto per un periodo di quattro settimane. Sono finanziate due visite ogni 28 giorni con un massimo di 26 visite in un anno.
In Scozia, per ovviare alle difficoltà di relazioni familiari dei detenuti reclusi lontano dal loro luogo di origine è stato istituito un servizio di video-chiamata che consente visite-virtuali della durata di un’ora in aggiunta al numero di colloqui di cui il detenuto ha già usufruito.
In Francia sono state create le Unità di Visita Familiare (UVF) previste in tutti gli istituti penitenziari (anche se realizzate in 29 istituti su 191). Si tratta di appartamenti arredati con 2-3 camere che comprendono anche uno spazio esterno dove i detenuti possono ricevere i parenti o gli amici per un periodo di tempo che va dalle 6 alle 72 ore senza la presenza di personale penitenziario. Nelle stanze per le visite (dotate di doccia, divano letto, televisore, caffettiera….), che in alcuni istituti sostituiscono le UVF dove l’architettura carceraria non le consente, i detenuti possono ricevere visite senza sorveglianza per mezza giornata. Esse sono dotate di una doccia, un divano letto, un tavolo, diverse sedie, un televisore, e un paio di prodotti elettrici domestici, come un bollitore o caffettiera. I detenuti possono accedervi ogni tre mesi con priorità per i detenuti che non beneficiano dei permessi. 
Anche in Svezia vi sono stanze di colloquio speciali ed appartamenti dove i bambini possono trascorrere del tempo con i genitori.


3.    La normativa italiana e la giurisprudenza
Gli artt. 29 e 31 della Costituzione tutelano i rapporti parentali e le relazioni affettive e salvaguardano i rapporti familiari e i doveri del genitore.
In coerenza con i principi costituzionali il mantenimento delle relazioni familiari è elemento fondamentale del trattamento rieducativo. L’art. 15 della legge 354/75 prevede che il trattamento del condannato e dell’internato è svolto agevolando opportuni rapporti con la famiglia. Ai rapporti con la famiglia è dedicato l’art. 28 dell’ordinamento penitenziario secondo cui “particolare cura è dedicata a mantenere, migliorare o ristabilire le relazioni dei detenuti e degli internati con le famiglie”. L’art. 14-quater comma 4 prescrive che le restrizioni del regime di sorveglianza particolare non possano riguardare i colloqui con il coniuge, il convivente, i figli, i genitori, i fratelli.
L’art. 18 della legge 26 luglio 1975 n. 354 disciplina i colloqui con i congiunti ed esprime un “principio generale amplissimo”. La norma prevede che i colloqui si svolgano in appositi locali sotto il controllo a vista e non auditivo del personale di custodia e rimanda al dpr 230/2000 (Regolamento d’esecuzione) per la disciplina delle modalità e delle cautele.
Gli articoli 37 e 39 del Regolamento prevedono limitazioni numeriche rispettivamente per i colloqui visivi (sei colloqui al mese della durata massima di un’ora, quattro al mese per i detenuti in regime di 4-bis) e per i colloqui telefonici (conversazioni telefoniche della durata di dieci minuti una volta a settimana - e due al mese per i detenuti in regime di 4-bis con ascolto e registrazione). Sono disciplinati casi particolari e situazioni eccezionali per cui questi limiti possono essere superati.
L’art. 37 comma 11 prevede che qualora risulti che i familiari non mantengono rapporti con il detenuto o l’internato, la direzione ne fa segnalazione al centro di servizio sociale per gli opportuni interventi.
L’art. 61 del Regolamento “Rapporti con la famiglia e progressione del trattamento” alla lett b) espressamente prevede la possibilità di trascorrere parte della giornata insieme ai familiari in appositi locali o all’aperto e di consumare un pasto in compagnia.

Nella maggior parte dei casi tutelare l’affettività significa tutelare i rapporti genitori detenuti-figli.
La legge n°54 del 08/02/2006 “Disposizioni in materia di separazione dei genitori e affidamento condiviso dei figli” ha introdotto ufficialmente il principio della bigenitorialità inteso come diritto del minore a mantenere rapporti con entrambi i genitori e il decreto legislativo del 28 dicembre 2013, n. 154 “Revisione delle disposizioni vigenti in materia di filiazione, a norma dell'articolo 2 della legge 10 dicembre 2012, n. 219”, all’art. 55 ribadisce che il figlio minore ha il diritto di mantenere un rapporto equilibrato e continuativo con ciascuno dei genitori, di ricevere cura, educazione, istruzione e assistenza morale da entrambi e di conservare rapporti significativi con gli ascendenti e con i parenti di ciascun ramo genitoriale. Nel caso di detenzione di uno dei due genitori quindi i figli mantengono il diritto alle relazioni con entrambi i genitori e non devono essere discriminati.
Per tutelare i bambini e gli adolescenti che vivono la condizione di avere padre, madre o entrambi i genitori in carcere, il 21 marzo 2014 è stato sottoscritta dal Ministro della Giustizia, dall’Autorità Garante per l’Infanzia e l’Adolescenza e dall’Associazione Bambinisenzasbarre la Carta dei figli dei genitori detenuti, documento unico in Europa, che afferma i diritti fondamentali del minore il cui genitore sia recluso (oltre 100.000 in Italia).
La Carta impegna il sistema penitenziario all'accoglienza dei minori e istituisce un Tavolo permanente per il monitoraggio sull'attuazione dei suoi principi. Tra i punti fondamentali è sancito che di fronte all'arresto di uno o di entrambi i genitori, il mantenimento della relazione familiare costituisce un diritto del bambino, al quale va garantita la continuità di un legame affettivo fondante la sua stessa identità e un dovere/diritto del genitore di mantenere la responsabilità e continuità del proprio stato. La preservazione dei vincoli familiari svolge un ruolo importante per il genitore detenuto anche nella sua reintegrazione sociale e nella prevenzione della recidiva. L’impegno per l’Amministrazione penitenziaria è quello di creare un ambiente che accolga adeguatamente i bambini trovando il giusto equilibrio tra le esigenze di sicurezza e i necessari contatti familiari e grande rilevanza è data alla formazione del personale che sappia accogliere i bambini e i loro familiari.


Il diritto all’affettività, considerato come possibilità di coltivare in senso ampio i rapporti affettivi anche godendo di una sfera d’intimità, integra una posizione giuridica soggettiva rilevante e tutelabile dinnanzi al magistrato di sorveglianza.
La sentenza delle Sezioni Unite della Cassazione del 10 giugno 2003, ric. Gianni ha affermato che nella materia dei colloqui ci si trova in presenza di diritti soggettivi, parte integrante del trattamento, e ha riconosciuto che è principio di civiltà che a colui che subisce una restrizione carceraria  non può essere intaccato il diritto soggettivo al mantenimento delle relazioni familiari “tanto più preziose in quanto costituiscono l’unico ambito nel quale possono trovare riconoscimento istanze fondamentali quali quelle alla, e della, famiglia, comprimibili solo ove ricorrano specifiche e motivate esigenze di sicurezza”. L’adozione di generalizzate restrizioni in tale ambito comporta in ogni caso un ulteriore affievolimento nel grado di privazione della libertà personale che richiede il rispetto delle garanzie previste dall’art. 13 comma 2 della Costituzione e un rispetto non meramente formale di tali garanzie.
La Cassazione (sent. sez. I nn. 26835/2011 e 47326/2011) ha ribadito che i provvedimenti che incidono sulle istanze di colloquio dei detenuti, potendosi risolvere in un inasprimento del grado di afflittività, incidono su diritti soggettivi e sono ricorribili in Cassazione.
In materia di procreazione assistita, la Suprema Corte ha affermato che il diritto alla paternità (o maternità), in caso di malattie impeditive della procreazione, deve essere garantito (mediante accesso alle pratiche di procreazione assistita) ai detenuti (anche in regime penitenziario speciale), così come lo è per i cittadini liberi, purché sussistano le condizioni previste dalla legge in materia (Cass. Sez. I, sent. nn. 7791/2008 e 46728/2011).La Corte di Cassazione ha stabilito che il colloquio mensile tra il detenuto sottoposto al regime di 41 bis e i familiari possa essere prolungato fino a due ore, qualora i familiari, purché residenti in un comune diverso da quello dell'istituto di detenzione, non abbiano fruito del colloquio il mese precedente (Sez. 1 n. 52545 del 30.6.2014; n. 39537 del 24 giugno 2013; n. 49732 del 2013; n. 49733 del 2013; n. 49734 del 2013).
Da ultimo anche la sentenza della Corte di Cass. Sez. I n. 52544 del 30.6.2014 ha riconosciuto come diritto soggettivo “quello al mantenimento delle relazioni affettive familiari, elemento essenziale del trattamento”. La Corte ha evidenziato che i colloqui “realizzano la condizione di effettività di tale diritto e costituiscono la principale forma di mantenimento dei contatti con i familiari”


4.    Osservazioni
Specialmente nell’ultimo periodo l’Amministrazione penitenziaria si è impegnata con determinazione nel realizzare spazi adeguati e modalità idonee a realizzare compiutamente il diritto alle relazioni familiari dei detenuti.
Negli ultimi mesi sono state date disposizioni agli istituti penitenziari affinchè siano realizzati spazi adeguati (spazi verdi, sale colloquio attrezzate e colorate...) e i colloqui siano organizzati prevedendo anche i pomeriggi e i giorni festivi, per favorire i minori che vanno a scuola.
In particolare, ad ottobre 2015: in 123 istituti si effettuano i colloqui su prenotazione, con il vantaggio dell’eliminazione delle lunghe ore di attesa, il dato precedente era di 109; in 137 istituti si svolgono visite pomeridiane; in 148 istituti quelle domenicali;  in 120 istituti è attivo il servizio di telefonate ai familiari tramite la tessera telefonica (sarà a breve attivato in altri 16 istituti ed è stato finanziato per ulteriori 49); in 101 istituti sono presenti le aree verdi per le visite dei familiari (altri 20 progetti sono all’esame del Consiglio di Amministrazione di Cassa Ammende); sono state allestite 172 sale colloquio e di attesa attrezzate per i bisogni dei bambini (altre 15 sono in allestimento); sono state realizzate 66 ludoteche (ulteriori 14 sono in preparazione).

La proposta in oggetto incontra quindi il pieno favore di questa Amministrazione in quanto valorizzare i legami personali ha un valore importante nel percorso di recupero: gli affetti e le responsabilità che ogni rapporto affettivo comporta contribuiscono in modo fondamentale a impiegare il tempo della pena per costruire un individuo responsabilmente pronto a reinserirsi nella società al suo termine.

Essa si pone sulla scia di altre proposte che nel tempo hanno affrontato il problema della possibilità per il soggetto detenuto di coltivare all’interno dell’istituzione carceraria i propri affetti, in relazione alle quali si evidenzia l’opportunità che gli interventi del legislatore siano coordinati.

Devono essere richiamate in proposito le proposte di legge 983/C e 1762/C: Modifiche alla legge 26 luglio 1975, n. 354, e altre disposizioni in materia di relazioni affettive e familiari dei detenuti, in relazione alle quali si evidenzia l’opportunità che gli interventi del legislatore siano coordinati.
La proposta di legge n. 983 presentata dagli onorevoli Gozi e Giachetti il 17 maggio 2013 e la proposta di legge n. 1762 presentata il 4 novembre 2013 dagli onorevoli Zan ed altri (il cui esame è iniziato alla Commissione Giustizia della Camera dei Deputati il 28 gennaio 2015) e il disegno di legge n. 1587 comunicato alla Presidenza del Senato il 31 luglio 2014 dai Senatori Lo Giudice, Manconi, hanno finalità analoghe e propongono l’introduzione della possibilità di beneficiare di un incontro al mese di durata non inferiore alle tre ore consecutive in locali idonei senza controlli visivi e la possibilità di trascorrere mezza giornata al mese in apposite aree per gli incontri con le famiglie, un permesso speciale per esigenze affettive di durata fino a quindici (o dieci) giorni a semestre e, per i detenuti stranieri, colloqui telefonici di quindici minuti una volta ogni quindici giorni con i familiari residenti all’estero, per ciascun colloquio ordinario non effettuato.

Il disegno di legge n. 3420 comunicato dai senatori Della Seta e Ferrante alla Presidenza del Senato in data 24 luglio 2012 propone la modifica dell’art. 28 della legge 26 luglio 1975 n. 354 con l’introduzione del diritto ad una visita al mese della durata minima di sei ore e massima di ventiquattro ore in locali adibiti allo scopo e senza controlli visivi e auditivi con le persone autorizzate ai colloqui; propone altresì la modifica dell’art. 30 della legge 26 luglio 1975 n. 354 prevedendo i cd “permessi di necessità” anche per eventi familiari di particolare rilevanza non traumatici come la morte o la grave malattia e dell’art. 30 ter della legge 26 luglio 1975 n. 354 prevedendo, oltre a quelli previsti, un ulteriore permesso di dieci giorni per ogni semestre per coltivare specificamente interessi affettivi.

Il Disegno di Legge n. 2798 approvato dalla Camera dei Deputati e recante “Modifiche al codice penale e al codice di procedura penale per il rafforzamento delle garanzie difensive e la durata ragionevole dei processi e per un maggiore contrasto al fenomeno corruttivo, oltre che all'ordinamento penitenziario per l'effettività rieducativa della pena” delega il Governo ad adottare nel termine di un anno dalla data di entrata in vigore della legge, decreti legislativi per la riforma dell’ordinamento penitenziario. L’art. 31, che fissa i principi e i criteri direttivi per l’esercizio della delega, in particolare prescrive una disciplina dell’utilizzo dei collegamenti per favorire le relazioni familiari (lett g) e il riconoscimento del diritto all’affettività delle persone detenute e delle condizioni generali per il suo esercizio (lett h). In ordine alla disciplina dell’utilizzo dei collegamenti audiovisivi (da realizzarsi mediante i software applicativi freeware disponibili in rete) la relazione tecnica precisa che tali ipotesi possono essere adeguatamente circoscritte limitatamente ai soli casi in cui motivi di salute o gravi patologie impediscano al congiunto di recarsi in visita dal detenuto.

Roma, ottobre 2015

 

IL DIRETTORE DELL'UFFICIO
Roberta Palmisano