salta al contenuto

Parere su DDL n. 1918/S - Concessione di amnistia e indulto (ottobre 2013)

  • pubblicato nel 2013
  • autore: Roberta Palmisano
  • parere
  • Ufficio Studi, ricerche, legislazione e rapporti internazionali
  • licenza di utilizzo: CC BY-NC-ND

 

DIPARTIMENTO AMMINISTRAZIONE PENITENZIARIA
UFFICIO DEL CAPO DEL DIPARTIMENTO
Ufficio Studi Ricerche Legislazione e Rapporti Internazionali

1.
Il disegno di legge n. 1918 comunicato alla Presidenza del Senato il 19 maggio 2015 ha ad oggetto la concessione di amnistia per i reati commessi entro il 30.4.2015 per i quali è stabilita una pena detentiva non superiore nel massimo a cinque anni (con esclusione dei reati di cui all’art. 4-bis comma 1 ord. pen.) e la concessione di indulto nella misura non superiore ai due anni per i reati commessi entro lo stesso termine.

Il disegno di legge si prefigge di incidere sul carico di lavoro degli uffici giudiziari e sul problema del sovraffollamento degli istituti penitenziari e delle condizioni di lavoro della polizia penitenziaria ma fonda il presupposto dei provvedimenti clemenziali su dati statistici risalenti al 31 ottobre 2013 (205 istituti per una capienza regolamentare pari a 47.668 posti e 64.323 detenuti presenti; 22.770 detenuti stranieri; 52 bambini sotto i tre anni in carcere con le madri detenute).

Da allora sono trascorsi due anni e la situazione è certamente mutata.
L’esame statistico dei dati evidenzia, dalla data della pronuncia della Corte EDU ad oggi, la costante diminuzione della popolazione detenuta, un concomitante aumento degli spazi detentivi e una più efficace utilizzazione degli spazi esistenti.

Questo l’andamento dell’ultimo anno:
Analisi nel medio periodo [1](dati mensili)

mese italiani stranieri Totale
30/09/2014 36.673 17.522 54.195
31/10/2014 36.629 17.578 54.207
30/11/2014 36.793 17.635 54.428
31/12/2014 36.161 17.462 53.623
31/01/2015 36.486 17.403 53.889
28/02/2015 36.519 17.463 53.982
31/03/2015 36.505 17.617 54.122
30/04/2015 36.068 17.430 53.498
31/05/2015 35.909 17.374 53.283
30/06/2015 35.547 17.207 52.754
31/07/2015 35.109 17.035 52.144
31/08/2015 35.085 17.304 52.389
30/09/2015 35.043 17.251 52.294 


I dati statistici, alla data del 5 ottobre 2015, sono quindi sostanzialmente diversi (197 istituti per una capienza regolamentare pari a 49.585 posti e 52.245 detenuti presenti; 17.235 detenuti stranieri; 25 bambini sotto i tre anni in carcere con le madri detenute)
Il tasso di affollamento, alla stessa data, era del 105%, ma in proposito va evidenziato che tale indice è calcolato secondo i parametri stabiliti per le civili abitazioni dal Decreto del Ministro della Sanità in data 5 luglio 1975  che prevede 9 mq per una camera destinata ad una sola persona  singola, 14 mq se destinata a due persone, e 5 mq ulteriori per ogni occupante (quindi 19 mq per una tripla, 24 mq per una quadrupla e così via). È quindi evidente che una situazione di sovraffollamento calcolata in base ai parametri appena descritti non comporta la violazione dell’art. 3 CEDU come interpretato dalla Corte di Strasburgo e in proposito il Comitato dei Ministri, già a giugno 2014, ha riconosciuto che il sistema penitenziario italiano garantisce almeno tre metri quadri per persona.
I dati quindi provano oggi il sostanziale equilibrio tra il numero dei detenuti e i posti complessivamente disponibili.


2.
A seguito della sentenza pilota Torreggiani ed altri c. Italia (divenuta definitiva il 28 maggio 2013) che ha sanzionato le condizioni detentive in Italia per la situazione strutturale di sovraffollamento è stato intrapreso un vasto programma di interventi gestionali e legislativi per effetto dei quali il numero di detenuti presenti negli istituti è sceso consistentemente.

La valutazione delle misure adottate e il monitoraggio della loro attuazione è rimesso al Comitato per l’esecuzione delle sentenze, organo tecnico che risponde al Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa.
Al termine del periodo indicato dalla Corte (1 dicembre 2015) il Comitato dei ministri esprimerà una sua valutazione in ordine ai provvedimenti adottati e la Corte adotterà la sua decisione.

Dopo le prime informazioni rese il 7.10.2013 al Comitato dei Ministri l’Italia ha presentato l’action plan il 29.11.2013 e un Rapporto finale il 27 maggio 2014 in cui si è dato conto degli interventi gestionali e legislativi posti in essere per effetto dei quali si è determinata una contrazione dei flussi in entrata e un decisivo aumento dei flussi in uscita (in particolare per effetto della liberazione anticipata speciale), oltre al potenziamento delle misure alternative.

Molti gli interventi già effettuati per realizzare refettori e spazi per attività in comune.
Per i detenuti di media sicurezza si è realizzato un modello di detenzione aperta con permanenza fuori dalle camere di pernottamento perlomeno per otto ore al giorno, l’estensione delle attività lavorative (gli interventi previsti dalla legge cd. Smuraglia sono stati rifinanziati), la realizzazione di vita quotidiana in spazi comuni, attività sportive e culturali, una nuova disciplina dei trasferimenti nel rispetto del principio di territorialità (Circolare del 26.02.2014).
E’ stato aggiornato e reso operativo nel marzo del 2014 l’Applicativo Spazi Detentivi un programma informatico che consente a livello centrale di poter monitorare la corretta distribuzione delle persone detenute tenendo conto dello spazio disponibile e consente l’accesso ad una serie di ulteriori informazioni relative al detenuto (posizione giuridica, colloqui, ricezione dei pacchi, telefonate, coabitazione con altri detenuti, provvedimenti disciplinari, eventi critici che lo riguardano). Questo strumento, regolarmente alimentato e consultato negli istituti, nei provveditorati e a livello centrale, è strumento prezioso per una gestione efficace.
Un ulteriore intervento sulla quotidianità detentiva è stato operato estendendo i contatti con i familiari all’esterno, facilitando le ore di colloquio, ristrutturando gli spazi dedicati (specialmente per i colloqui con i figli minori) e introducendo forme di comunicazione via skype.
Forte impulso è stato anche dato agli accordi internazionali per agevolare l’esecuzione della pena nel paese di origine con la Convenzione di Strasburgo e con la Decisione quadro 909/2008 (il numero di richieste è raddoppiato: 272 nel 2013 e 465 nel 2014) e in esecuzione di accordi bilaterali.

Oltre al doveroso adempimento previsto all’art. 46 della Convenzione la sentenza è così divenuta un’opportunità per dare impulso ad un complessivo processo di riforma del sistema penitenziario in linea con le Raccomandazioni del Consiglio d’Europa.

Con la comunicazione del 5 giugno 2014 il Comitato dei Ministri ha espresso grande apprezzamento per l’impegno profuso dall’Italia per risolvere il problema del sovraffollamento carcerario e per i “risultati significativi ottenuti” grazie “alle differenti misure strutturali adottate” che hanno dato luogo ad una diminuzione “importante e continua” della popolazione detenuta, con correlativo aumento dello spazio pro capite disponibile.
Il Comitato dei Ministri ha invitato le autorità italiane a fornire informazioni riepilogando in un “bilancio d’azione” le misure adottate per dare esecuzione alle criticità rilevate dalla Corte EDU e in particolare sull’applicazione del rimedio giurisdizionale di carattere preventivo previsto all’art. 35-bis e sull’adozione del rimedio giurisdizionale di carattere compensativo.

Il 15 settembre 2014 l’Italia ha presentato un aggiornamento al Comitato dei Ministri comunicando l’approvazione del decreto legge n. 92/2014, convertito con Legge 11 agosto 2014, n. 117  che ha introdotto rimedi interni a carattere risarcitorio.

Con le decisioni Stella ed altri c. Italia e Rexhepi e altri c. Italia del 25 settembre 2014, la Corte EDU ha dichiarato irricevibili per mancato esaurimento delle vie di ricorso interno 19 ricorsi presentati in materia di condizioni detentive in carcere e ha dato atto che l’Italia ha introdotto con recenti provvedimenti legislativi rimedi a carattere preventivo e risarcitorio che consentono di fare fronte ai casi analoghi. La Corte ha considerato in modo molto positivo le misure adottate per migliorare le condizioni di vita nelle carceri tra cui l'aumento della libertà di movimento dei detenuti al di fuori delle stanze detentive, un più facile accesso al lavoro e un aumento del numero delle visite familiari.
La cancelleria della Corte EDU con le comunicazioni del 23 e 30 ottobre 2014 ha poi informato il Governo italiano che la Corte ha dichiarato irricevibili ulteriori 2.400 ricorsi (decisioni Ueltzhoffer e Cantoni e altri c. Italia) e successivamente sono stati radiati dal ruolo anche gli altri ricorsi analoghi pendenti, ponendosi così fine al contenzioso italiano in materia di detenzione in carcere in condizioni contrarie all’art. 3 della Convenzione EDU (complessivamente 3685 e cioè il 20% del carico dei ricorsi italiani pendenti davanti alla Corte).

Il Comitato dei Ministri con la Decisione dello scorso 4 dicembre 2014 ha sottolineato l’importanza di monitorare lo stato di attuazione delle misure prese a seguito della sentenza pilota ed ha richiesto di ricevere entro l’1 dicembre 2015 una relazione da cui risulti il trend positivo ottenuto e dettagliate informazioni su tutte le misure volte a migliorare le condizioni di detenzione e sull’effettività del rimedio risarcitorio.
Attualmente tutti i detenuti di media sicurezza trascorrono otto ore al giorno al di fuori della propria cella ed è stata realizzata una disciplina più razionale delle visite e delle telefonate con conseguenti interventi strutturali (rimozione banconi, abolizione schermature).
E’ stata emanata una direttiva ai Provveditori e ai direttori degli istituti per la realizzazione di lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria in economia con l’impiego dei detenuti che consentirà di  implementare il lavoro in carcere. Per effetto dei lavori programmati sarà recuperata una parte consistente degli originari spazi indisponibili. È stato dato mandato ai Provveditori regionali di pianificare le strategie di intervento e di sintetizzare le eventuali problematiche di ordine strutturale, impiantistico, organizzativo o gestionale che ostacolano il processo di ottimizzazione dell’impiego degli spazi di pernottamento, di socialità e di svolgimento delle attività trattamentali. E’ stato istituito un gruppo di lavoro incaricato di garantire costantemente il controllo aggiornato dei dati presenti nell’Applicativo Spazi Detentivi, con la collaborazione di un referente per ciascun istituto e dei Provveditori regionali. Di recente sono stati inseriti nel sistema anche i dati relativi agli spazi per la socialità (inutilizzati - recuperabili - recuperati) e le planimetrie nonché ulteriori informazioni gestionali (sale colloqui, modelli operativi…). Con circolare del 18 febbraio 2015, in considerazione dello sviluppo e dell’importanza assunta dall’Applicativo Spazi Detentivi che consente in tempo reale di ricercare soluzioni utili, è stata ricordata l’inderogabilità del divieto di trattamenti irrispettosi della dignità delle persone e sono state richiamate le conseguenze in ordine alla valutazione professionale e alla responsabilità disciplinare nei confronti di coloro che dovessero consentire l’allocazione dei detenuti in violazione degli spazi minimi. Il DAP ha anche realizzato le modalità operative per le quali i magistrati di Sorveglianza possono avere accesso all’Applicativo Spazi Detentivi mettendo così a disposizione della magistratura un insieme di informazioni utili che consentirà una efficace e tempestiva trattazione e decisione dei ricorsi ex art. 35-ter OP.

In occasione dell’inaugurazione dell’Anno giudiziario la Corte EDU il 30 gennaio 2015 il presidente Spielmann nel sottolineare i progressi compiuti dalla Corte nella definizione del contenzioso arretrato ha evidenziato gli sforzi fatti dall’Italia e i risultati conseguiti nel corso del 2014 per l’esecuzione della sentenza Torreggiani.

La Corte di Westminister ha mutato il proprio avviso e il 20 febbraio 2015 ha riconosciuto il venire meno di qualsiasi rischio di violazione dell’art. 3 della Convenzione accogliendo le richieste di estradizione di Domenico Rancadore e Mohammed Elashmawy per essere venute meno le condizioni che erano state ritenute ostative.
Il Tribunale della Confederazione svizzera a sua volta il 12 maggio 2014 aveva disposto l’estradizione di un cittadino italiano premiando le recenti riforme attuate.

L’ultimo aggiornamento fornito al Consiglio d’Europa dal Ministro nel corso della visita del 15 e 16 giugno 2015 a Strasburgo ha confermato il riconoscimento dell’efficacia delle misure strutturali adottate per superare il sovraffollamento e il caso italiano è stato indicato quale modello agli altri Paesi per l’attuazione della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo. Nell’ambito di un progetto volto a sostenere i Paesi partner del Consiglio d’Europa sono state realizzate alcune visite-studio in Italia di delegazioni straniere per l’esame delle misure intraprese, considerate best practices da diffondere.

3.
Le azioni intraprese muovono nella direzione indicata dalle prescrizioni della Corte EDU che nel ritenere che il carattere strutturale del fenomeno del sovraffollamento in Italia aveva indicato con chiarezza gli strumenti attraverso i quali operare per rimuovere il fenomeno.
Nella motivazione della sentenza (paragrafi 67-68 e 69) la Corte ha affermato, in sintesi, che quando al detenuto viene assegnato uno spazio pari o inferiore a tre metri quadri (nelle celle multiple), per ciò stesso deve ritenersi violato il parametro dell’art. 3 della Convenzione, mentre se lo spazio è compreso tra i 3 e i 4 metri quadri, la violazione sussiste se e quando alla contrazione spaziale si aggiungono altri elementi che rendono più difficili le condizioni di vita del recluso, quali l’inidoneità dei servizi igienici, la carenza di luce o di aerazione, la lunga chiusura giornaliera nella cella e simili.
La Corte ha richiamato la linea, comune a numerosi documenti e prese di posizione del Consiglio d’Europa, secondo cui il fenomeno del sovraffollamento non può essere affrontato soltanto attraverso l’incremento dell’edilizia carceraria, ma deve, anzitutto, condurre a considerare il carcere come extrema ratio sia quando è utilizzato in funzione cautelare durante il processo, sia nell’ambito del ventaglio sanzionatorio, ricorrendo, al di fuori della stretta necessità, ad altre misure o sanzioni.
La Corte ha rammentato pure la consolidata giurisprudenza, secondo cui le condizioni detentive sono fortemente influenzate dal tipo di regime penitenziario adottato e dalle modalità con le quali viene in concreto attuato, talché la qualifica di trattamento disumano o degradante non può dipendere soltanto dal mero dato spaziale.
La Corte EDU quindi ci ha imposto di affrontare e risolvere il problema del sovraffollamento con misure di carattere sistemico, tra queste menzionando:

  • la possibilità per i detenuti di trascorrere una parte ragionevole del giorno fuori dalle loro celle, di disporre del bagno o della doccia, di spazi sia per trascorrere la notte che per lavorare e riunirsi, provvisti di adeguata illuminazione e aerazione, di poter usufruire di un servizio di assistenza sanitaria adeguato
  • la privazione della libertà dovrebbe essere considerata come una sanzione o una misura di ultima istanza ed è opportuno prevedere un insieme appropriato di sanzioni o misure applicate nella comunità, eventualmente graduate in termini di gravità
  • ridurre il ricorso alla custodia cautelare.

Ai punti dal 22 al 26 la sentenza indica che:
23. Sarebbe opportuno promuovere lo sviluppo di misure volte a ridurre la durata effettiva della pena eseguita, preferendo le misure individuali, quali la liberazione condizionale, alle misure collettive per la gestione del sovraffollamento carcerario (indulti collettivi, amnistie).
24. La liberazione condizionale dovrebbe essere considerata come una delle misure più efficaci e più costruttive che, non soltanto riduce la durata della detenzione, ma contribuisce anche in modo significativo al reinserimento pianificato del delinquente nella comunità.
25. Per promuovere ed estendere il ricorso alla liberazione condizionale, occorrerebbe creare nella comunità migliori condizioni di sostegno e di assistenza al delinquente nonché di controllo di quest'ultimo, in particolare per indurre le istanze giudiziarie o amministrative competenti a considerare questa misura come una opzione valida e responsabile.
26. I programmi di trattamento efficaci nel corso della detenzione così come il controllo e il trattamento dopo la liberazione dovrebbero essere concepiti ed applicati in modo da facilitare il reinserimento dei delinquenti, ridurre la recidiva, garantire la sicurezza e la protezione del pubblico e motivare i giudici e i procuratori a considerare le misure volte a ridurre la durata effettiva della pena da scontare nonché le sanzioni e le misure applicate nella comunità, come opzioni costruttive e responsabili.»


Anche il Presidente della Repubblica nel suo messaggio aveva posto l’accento sulla necessità di “ridurre il numero complessivo dei detenuti attraverso innovazioni di carattere strutturale” e tra queste aveva indicato:
al n. 1) “l’introduzione di meccanismi di Probation”, richiamando in proposito il disegno di legge già approvato dalla Camera ed ora all’esame del Senato;
al n. 2) la previsione di pene limitative della libertà personale ma non carcerarie;
al n. 3) la riduzione dell’area applicativa della custodia cautelare in carcere;
al n. 4) un maggiore impegno nello sforzo diretto a far sì che i detenuti stranieri possano espiare la pena inflitta in Italia nei loro Paesi di origine;
al n. 5) l’attenuazione degli effetti della recidiva quale presupposto ostativo per l’ammissione dei condannati alle misure alternative alla detenzione carceraria;
al n. 6) una incisiva depenalizzazione.
Il Presidente aveva infine sollecitato il Parlamento a considerare anche rimedi straordinari, primo fra tutti l’indulto al quale potrebbe aggiungersi una amnistia, solo ed esclusivamente nel caso in cui gli indicati interventi non avessero consentito il raggiungimento del traguardo nei tempi imposti.


4.
Si ritiene quindi che si sarebbe potuto prendere in considerazione i provvedimenti di clemenza, rimedi di emergenza, soltanto nell’ipotesi di inerzia seguita al monito della Corte EDU e del Presidente della Repubblica.
Come si è detto più sopra, invece, i provvedimenti posti in essere sono stati già considerati in modo positivo dal Consiglio d’Europa e lo stesso Giorgio Napolitano il 13 gennaio 2015, prima di lasciare la Presidenza della Repubblica, a fronte del lavoro svolto dal nostro Paese, ha constatato come i «primi risultati» fossero «arrivati», evidenziando che: «la stessa Corte europea ne ha dato atto. L’emergenza non è stata risolta del tutto, ma almeno ci si è avviati nella giusta direzione. Molto altro resta da fare. Ma il solco è stato tracciato ed il segno del cambiamento comincia a vedersi»[2]

L'amnistia e l'indulto, provvedimenti di clemenza generali ed automatici previsti nel nostro ordinamento come strumenti di “pacificazione sociale”[3]riferiti a periodi di tempo che presentino “caratteristiche di eccezionalità tali da conferire ai fatti reato un significato diverso da quello normale, in quanto legati ad un momento storico ormai superato”[4], non risponderebbero in alcun modo alle esigenze di giustizia e di civiltà espresse dalla Corte Europea e dal Presidente della Repubblica e non avrebbero alcuna effettiva incidenza perché si limiterebbero a provocare lo sfollamento per un periodo assai limitato.
La Raccomandazione R(2006)2 del Comitato dei Ministri agli Stati membri sulle Regole penitenziarie europee prevede che:
“Ogni detenuto deve beneficiare di provvedimenti che mirano a facilitare il suo ritorno nella societa` dopo la sua liberazione” (punto 33.3).

  1. “I condannati devono essere aiutati, al momento opportuno e prima della scarcerazione, con procedure e programmi specialmente concepiti per permetter loro il passaggio tra la vita carceraria e la vita rispettosa del diritto interno in seno alla collettivita`.
  2. Per quanto concerne piu` specificamente i condannati a lunghe pene, devono essere prese misure per assicurare loro un rientro progressivo nel mondo libero.
  3. Questo scopo puo` essere raggiunto grazie ad un programma di preparazione alla scarcerazione o ad una liberazione condizionale sotto controllo accompagnata da un’assistenza sociale efficace.
  4. Le autorita` penitenziarie devono lavorare in stretta collaborazione con i servizi sociali e gli organismi che accompagnano ed aiutano i detenuti liberati a ritrovare un posto nella societa`, in particolare riallacciando legami con la vita familiare e trovando un lavoro.
  5. I rappresentanti di questi servizi o organismi sociali devono poter entrare in istituto quando necessario ed intrattenersi con i detenuti per preparare e pianificare la loro liberazione e organizzare l’assistenza postpenale”  (punto 107)

Una parte assai importante e delicata della detenzione è quindi quella della preparazione al rilascio e in questo senso il provvedimento che produce l’uscita veloce di un elevato numero di detenuti ed elide proprio la fase finale della pena nel corso della quale il detenuto deve essere adeguatamente preparato, produce un effetto recidivante nella maggior parte dei casi.
A conferma di quest’ultima considerazione giova richiamare i dati relativi all’ultimo provvedimento di indulto n. 241 del 31 luglio 2006 (cfr. Allegati 1 e 2):
dei 28.586 detenuti destinatari dell’indulto, 22.476 uscirono dagli istituti penitenziari lo stesso mese di agosto del 2006 e complessivamente 25.286 ne uscirono tra il mese di agosto e il mese di dicembre dello stesso anno 2006, dei 28.586 detenuti destinatari dell’indulto, 12.462 (il 43,6%) fecero presto rientro in carcere (entro il giugno 2011), 2435 di essi vi rientrarono entro il mese di dicembre dello stesso anno 2006 e complessivamente 6.610 di essi vi rientrarono entro il dicembre 2007.


Roma, 23 ottobre 2013


IL DIRETTORE DELL'UFFICIO
Roberta Palmisano
 

 

[1]Fonte: Ufficio per lo Sviluppo e la Gestione del S. I. A. - Sezione Statistica
[2]G. Napolitano, Prefazione, in Rassegna penitenziaria e criminologica, 1/2, 2014
[3]F. Mantovani, Diritto Penale
[4]Corte Cost. 14 luglio 1971, n. 175