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Scheda sulla capienza degli istituti penitenziari - Recepimento nell'ordinamento interno delle indicazioni CEDU e CPT (2015)

  • pubblicato nel 2015
  • autore: Roberta Palmisano
  • scheda di sintesi
  • Ufficio Studi, ricerche, legislazione e rapporti internazionali
  • licenza di utilizzo: CC BY-NC-ND

 

DIPARTIMENTO AMMINISTRAZIONE PENITENZIARIA
UFFICIO DEL CAPO DEL DIPARTIMENTO
Ufficio Studi Ricerche Legislazione e Rapporti Internazionali

 

1.
Il nostro Paese ha parametri di igiene edilizia storicamente consolidati, che sono i medesimi per le civili abitazioni e per le strutture penitenziarie, anche se, con riferimento alle celle, il parametro adottato è quello relativo alle stanze da letto.
La capienza regolamentare degli istituti penitenziari, come disposto con circolare DAP del 17 novembre 1988, è calcolata infatti in base al Decreto del Ministero della Sanità 5 luglio 1975, per il quale la superficie delle celle singole non può essere minore di 9 mq e per le multiple sono previsti 5 mq aggiuntivi per ciascun detenuto.

Il predetto Decreto fu approvato “considerata la necessità di apportare d’urgenza modifiche alle istruzioni ministeriali 20 giugno 1896 per la parte riguardante l’altezza minima e i requisiti igienico-sanitari principali dei locali d’abitazione” e a queste “istruzioni” del 1896 si faceva già riferimento in passato nel fissare i parametri di edilizia penitenziaria.
L’art. 63 delle predette istruzioni ministeriali, nel disciplinare i locali di civile abitazione,  fissava l'altezza degli ambienti nei piani terreni in almeno 4 metri (fra il pavimento ed il limite inferiore del soffitto) e per qualunque altro piano abitabile in 3 metri.
L’art. 65 prescriveva poi “che ogni ambiente che debba servire per abitazione dovrà avere almeno una finestra che si apra immediatamente all'aria libera” e che “la superficie illuminante delle finestre sarà non minore di 1/10 della superficie della stanza e quando vi sia una sola apertura di finestra, questa non avrà una superficie minore di mq.2”.
Infine l’art. 66 assegnava nei locali destinati ad abitazione permanente (utilizzati come camere da dormire o come laboratori in comune) almeno 8 metri cubi per ogni fanciullo fino a 10 anni di età e 15 metri cubi almeno per ogni persona di età superiore a 10 anni.

Il DM emanato nel 1975 all’art. 1 modifica l’art. 63 delle precedenti istruzioni e fissa l’altezza minima interna utile dei locali adibiti ad abitazione a 2,70 metri (riducibili a 2,40 metri per i corridoi, i disimpegni, i bagni, i gabinetti e i ripostigli e a metri 2,55 per le abitazioni situate in comunità montane tenuto conto delle condizioni climatiche).
L’art. 5 modifica l’art. 65 delle originarie istruzioni e prescrive che ogni locale deve fruire di illuminazione naturale diretta e l’ampiezza della finestra deve essere proporzionata in modo da assicurare “un valore di fattore luce diurna medio non inferiore al 2%” e la “superficie finestrata apribile non dovrà essere inferiore a 1/8 della superficie del pavimento”.

All’art. 2 (“Superficie abitabile”) è prescritto poi che deve essere assicurata una superficie abitabile non inferiore a mq 14 per ogni abitante (per i primi 4 abitanti e mq 10 per ciascuno dei successivi) e che le stanze da letto devono avere una superficie minima di mq 9, se per una persona, e di mq 14 se per due persone.  Lo stesso articolo prescrive inoltre che ogni alloggio deve essere dotato di una stanza di soggiorno di almeno mq 14 e che stanze da letto, soggiorno e cucina devono essere provvisti di finestra apribile.
Il parametro di 20-30 metri cubi di aria pro capite per abitante in ambienti ad areazione naturale è quindi rimasto sostanzialmente inalterato nel tempo e attualmente è previsto un volume d’aria di 24,3 metri cubi in cella singola e 37,8 per la doppia (18,9 metri cubi pro capite).

 

2.
La Corte EDU in nessuna delle sue pronunce ha indicato un valore numerico inderogabile e, come ribadito nella più recente pronuncia Mursic c. Croatia “ha sempre rifiutato di determinare una volta e per tutte quanti metri quadrati devono essere assegnati a ciascun detenuto in accordo alla Convenzione EDU, considerando che un numero rilevanti di fattori (quali la durata della detenzione, la disponibilità di trascorrere il tempo all’aria, le condizioni fisiche e mentali del detenuto) giocano un ruolo importante nel decidere se le condizioni detentive rispettano le garanzie dell’art.3 della Convenzione”.

Cionondimeno, come ricordato dal giudice Sicilianos nella dissenting opinion espressa in calce alla medesima sentenza,  in molte pronunce la Corte ha considerato i 3 mq come spazio minimo sotto il quale vi è una presunzione assoluta di violazione dell’art. 3 della Convenzione.
Il Comitato Europeo per la Prevenzione della Tortura e delle pene e trattamenti inumani o degradanti (CPT) invece, che disapprova la collocazione dei detenuti in dormitori, negli Standard che raccolgono i rilievi essenziali e generali dei Rapporti Generali del CPT, pur considerato assai complessa la questione perché molti fattori devono essere presi in considerazione, raccomanda che le celle (e tutti gli altri luoghi ove sono sistemati i detenuti) occupate da una sola persona non misurino meno di 7 mq con almeno 2 mq tra le pareti e 2,5 mq tra il pavimento e il soffitto (cfr. paragrafo 43 degli Standards CPT 2013).
Come ben ricostruito dai giuristi della Cancelleria della Corte europea dei Diritti dell’Uomo nel commento alla sentenza Torreggiani ed altri c. Italia pubblicato nella Rassegna penitenziaria[1]   dal contenuto dei vari rapporti del CPT pubblicati emerge che le dimensioni auspicabili delle celle che ospitino solo una persona sono di circa 9/10 m2  ma la raccomandazione dello spazio minimo accettabile, seppur approssimativo, è di 6 m2 per un solo occupante, di 9 m2 per due occupanti e – con riguardo agli spazi più ampi – di 4 m2 per detenuto.

 

3.
Con lettera inviata al Presidente del CD-PC - European Committee for Crime Problems – è stato evidenziato il limite del Rapporto SPACE I pubblicato annualmente dai ricercatori dell’Università di Losanna che curano la raccolta e l’elaborazione dei dati statistici penitenziari su incarico del Consiglio d’Europa, per l’impossibilità di comparare scientificamente i dati sul sovraffollamento di ogni Paese a causa delle differenze sostanziali fra i criteri di rilevazione della densità carceraria nelle varie giurisdizioni e si segnalava la necessità di trovare una nuova modalità univoca e condivisa di rilevazione della capienza.

Come risulta dall’ ultimo rapporto SPACE I pubblicato in febbraio in realtà sono pochi i Paesi che hanno comunicato all’Università di Losanna i criteri con i quali determinano la capienza degli istituti penitenziari, anche se molti fra questi non solo hanno comunicato di attribuire a ciascun detenuto uno spazio fra 2,5 mq (la Lettonia che pero’ sta introducendo una nuova normativa) e 3 mq (Ungheria, Polonia) o poco più (3,5 in Slovacchia, 4 mq  in Azerbaijan, Bosnia, Romania) ma hanno anche comunicato di attribuire minor spazio ai detenuti di alta sicurezza (Romania) o agli uomini rispetto alle donne e ai minori (Ungheria, Latvia, Slovacchia).
Dal medesimo Rapporto risulta che in Francia lo spazio pro capite è in media di 11 mq, in Spagna  di11,5 mq, in Slovenia è di 9 mq in cella singola e 7 in cella multipla, in Islanda da 6 a 13 mq, in Turchia 11 mq in cella singola e 4 mq in cella multipla anche se in alcuni istituti lo spazio disponibile per ciascun detenuto e’ pari a 8 mq.
A pag 54 del Rapporto i ricercatori di Losanna scrivono che: Ad alcuni dei corrispondenti nazionali è stato chiesto di chiarire le procedure di calcolo della superficie minima per detenuto. In alcuni paesi, tali cifre corrispondono agli standard normativi che è obbligatorio rispettare. In altri paesi, tali cifre sono stime medie dei reali spazi vitali individuali nelle celle. E a pag. 60 precisano che: i “paragoni quanto al sovraffollamento penitenziario devono essere effettuati con circospezione poiché le regole per stabilire la capienza degli istituti penitenziari variano da paese a paese (ad esempio alcuni paesi usano la capienza progettata dei loro istituti ed altri usano la capienza operativa)”.

Lo stesso Rapporto SPACE I di quest’anno alla tabella 1 vede l’Italia come il Paese con gli istituti penitenziari più sovraffollati del continente e in proposito va evidenziato che per la prima volta quest’anno, è stata comunicata  all’Università di Losanna, la necessità di sottrarre dalla capienza regolamentare degli istituti italiani  4000 posti temporaneamente non disponibili e non occupati per varie ragioni [47.703 – 4.000 = 43.703] contrariamente a quanto fatto da molti  altri Paesi, alcuni dei quali hanno comunicato i dati relativi alla cd. “capienza operativa” (es.: “capacité opérationnelle” in Francia, “useable operational capacity” in Inghilterra e Galles).
In particolare nel Regno Unito, come si evince dal sito internet del Ministero della Giustizia di quel Paese, non è utilizzata una sola modalità di calcolo della capienza. Infatti oltre alla Sistemazione Normale Certificata (SNA) che “rappresenta lo standard buono e dignitoso di sistemazione che il Servizio aspira a fornire a tutti i detenuti” è rilevata una SNA di base che si ricava dalla somma totale di tutte le sistemazioni certificate in un istituto (escluse le celle punitive o per l’isolamento e le celle dell’infermeria) e una SNA in uso che è pari alla SNA di base meno i posti non disponibili. In conclusione il NOMS non indica come capienza la “SNA di base”, come, fatti i dovuti distinguo, si fa nel nostro Paese, ma una capienza ben più ampia (“Capienza operativa utilizzabile”), decisa dai Manager regionali, che è la somma di tutte le capienze operative degli istituti (numero totale dei detenuti che un singolo istituto può contenere determinata dai Direttori della Gestione dei detenuti tenendo conto del controllo, della sicurezza e della specifica organizzazione) meno 2000 posti.

 

4.
Risulta evidente che nel confronto con gli altri Paesi l’Italia finisce per essere penalizzata e in ragione dei dati comunicati e pubblicati è accertato un livello di sovraffollamento molto più grave di quanto realmente non sia, tenuto conto che comunque lo spazio detentivo attribuito ad ogni singolo detenuto nella camera di pernottamento è inferiore a quello che la stessa Amministrazione ha scelto come parametro.

Avviate le opportune consultazioni con i rappresentanti del Ministero della Sanità, con decreto interministeriale potrebbe essere introdotto un parametro diverso ed inferiore rispetto a quello previsto dal sopra citato D.M. del 1975 al fine di calcolare le capienze delle carceri italiane rispettoso degli indici internazionali.

Attualmente in massima parte negli istituti italiani le celle singole hanno una superficie di 9-10 metri quadrati e quelle multiple (camerotti) sono di 20-25 metri quadrati.
Una riduzione consentirà innanzitutto di poter ricavare il bagno con la doccia nelle celle di dieci metri quadrati che attualmente ne sono sprovviste destinandole a chi ne fa richiesta ovvero consentirà di unificare due stanze trasformandole in mini alloggio con annesso servizio igienico destinato a 2 o 3 detenuti.
Tale riduzione, nell’ambito degli interventi di ristrutturazione programmati dall’Amministrazione penitenziaria per rendere effettivo il nuovo modello detentivo che nelle sezioni di media sicurezza prevede che il detenuto trascorra la maggior parte delle ore in spazi comuni (sale per gli incontri con i familiari, aree verdi, spazi per lo studio, le attività culturali e sportive), consentirà anche di reperire tali spazi aggiuntivi.

Il parametro numerico adottato potrebbe anche integrare il concetto di “ampiezza sufficiente” contenuto nell’art. 6 legge 354/75 e in questo senso potrebbe darsi luogo anche ad una modifica legislativa che indichi un criterio di calcolo certo che tenga conto del dato strutturale che emerge dalle planimetrie e delle obiettive disponibilità di spazio del nostro sistema (al di là dello specifico ingombro ulteriore rappresentato dal mobilio fisso o mobile che varia da cella a cella).
Dall’esame della giurisprudenza dei Tribunali di Sorveglianza è infatti emerso che per quanto riguarda i criteri di calcolo degli spazi detentivi non vi sono criteri condivisi e questo determina una maggiore difficoltà di acquisire le informazioni nell’ambito dei procedimenti ex arte. 35-bis e 35-ter legge 354/75 e rischia di determinare un incremento del numero di impugnazioni con conseguente protrarsi delle procedure. 

 
Roma, 17 aprile 2015

IL DIRETTORE DELL'UFFICIO
Roberta Palmisano

 

[1]Commento a cura di A. Tamietti, M. Fiori, F. De Santis di Nicola, D. Ranalli e V. Ledri, in Rassegna Penitenziaria e criminologica, fascicolo n. 1/2013, pag.