Compiti dell'Ufficio legislativo


Attività normativa

Ai sensi dell’art. 8 del d.p.c.m. 100/2019 l’ufficio legislativo attende allo studio, all’esame, alla promozione e all’attuazione dell'attività normativa, supportando l’organo politico di vertice nell’esercizio delle funzioni di indirizzo politico-amministrativo.

L’art. 4 del d.lgs. 165/2001 attribuisce infatti agli organi di governo la definizione degli obiettivi, delle priorità, dei piani e dei programmi da attuare e la successiva verifica della rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti.Con riferimento ai descritti ambiti di attività l’ufficio legislativo cura:

- la redazione di schemi di disegni di legge, di schemi di decreti legislativi, di decreti presidenziali e di decreti ministeriali
- la redazione di emendamenti del Governo nonché l’espressione di pareri sui testi e sui singoli emendamenti nel corso dell’esame dei disegni di legge in sede di Consiglio dei Ministri e nel corso dell’esame di disegni e proposte in sede parlamentare
- la redazione dei testi di attuazione delle direttive comunitarie, delle decisioni quadro dell’Unione europea, nonché il coordinamento della legislazione nazionale con i regolamenti comunitari
- la collaborazione con il Ministro degli Esteri alla negoziazione di convenzioni internazionali in materia di assistenza giudiziaria, di estradizione, di stato civile

Disegni di legge, schemi di decreti legislativi e di regolamenti redatti dall’Ufficio legislativo del ministero sono ricercabili per argomento, legislatura e data di approvazione del Consiglio dei Ministri.
Unitamente a ciascun atto normativo è possibile consultare la relazione illustrativa, che accompagna il provvedimento quando viene presentato dal ministro all’esame del Consiglio dei ministri.

Consulta l'attività normativa

 


Ciclo delle politiche pubbliche

La fase della programmazione normativa rappresenta il momento iniziale del ciclo di policy.

Costituiscono strumenti di attuazione del ciclo di policy:

- le consultazioni, che possono essere utilizzate per la predisposizione dell’agenda normativa, oltre che per le analisi e le valutazioni di impatto
- le analisi di impatto della regolamentazione, che offrono supporto conoscitivo nell’ambito del decision making process
- le valutazioni di impatto della regolamentazione, che si inseriscono nella successiva fase di monitoraggio e manutenzione dell’ordinamento, all’esito delle quali potrebbe profilarsi l’opportunità di progettare nuove azioni nell’agenda di governo, ovvero di non intervenire affatto nel caso in cui la verifica abbia dato risultati soddisfacenti.

Ulteriori strumenti di controllo della qualità della normazione sono

- l’analisi tecnico-normativa (ATN - analisi della compatibilità giuridica dello schema di regolamento ai parametri dell’ordinamento)
- e il drafting normativo (l’oggetto del controllo, in questo caso, è la redazione in modo chiaro e corretto, dal punto di vista linguistico, del testo di legge).

Al dichiarato fine di migliorare la qualità e la trasparenza del processo decisionale, il d.p.c.m. 15 settembre 2017 nr. 169 reca disciplina dei seguenti strumenti utili a coadiuvare l’organo politico di vertice dell’Amministrazione nell’individuazione dei fabbisogni regolatori e nella successiva rendicontazione dell’efficacia delle scelte operate, secondo un approccio circolare alla regolamentazione:

- programmazione dell’attività normativa
- analisi di impatto della regolamentazione (air)
- piano biennale per la valutazione e la revisione della regolamentazione
- verifica di impatto della regolamentazione (vir)
- consultazioni


Programmazione dell’attività normativa

La formazione dell’agenda rappresenta il momento iniziale del ciclo di policy.

Eccezion fatta per la normazione adottata in casi di necessità ed urgenza ciascuna Amministrazione, entro il 30 giugno e il 31 dicembre di ogni anno, comunica alla Presidenza del Consiglio dei Ministri il cosiddetto “Programma normativo semestrale”, ovverosia l’elenco delle iniziative normative (e delle eventuali successive modifiche) che prevede di implementare nel corso del semestre successivo.

Le iniziative normative il cui procedimento di formazione e presentazione non si conclude nel corso del semestre vengono, a cura dell’Amministrazione proponente, riportate al semestre successivo aggiornandone i termini.

I Programmi normativi comunicati alla Presidenza del Consiglio dei Ministri e le eventuali modifiche sono pubblicati sul sito istituzionale del Governo e sui siti delle rispettive Amministrazioni proponenti.


Air - Analisi dell'impatto della regolamentazione

L’analisi dell’impatto della regolamentazione (AIR) è un percorso logico che le amministrazioni devono seguire nel corso dell’istruttoria normativa al fine di valutare l’impatto atteso delle opzioni di intervento considerate.

Essa costituisce un supporto tecnico alle decisioni dell’organo politico di vertice dell’amministrazione e consiste in una analisi ex ante dei possibili effetti per cittadini, imprese, apparti amministrativi et similia derivanti dall’implementazione delle diverse ipotesi di intervento normativo.

I risultati dell’analisi di impatto sono contenuti nella c.d. “Relazione AIR” che, nei casi previsti dalla normativa, accompagna gli schemi di atti normativi del Governo.

L'AIR è riservata ad iniziative normative di impatto significativo su cittadini, imprese e pubbliche amministrazioni: atti normativi del Governo, compresi quelli adottati dai singoli Ministri, provvedimenti normativi interministeriali e disegni di legge di iniziativa governativa. I casi di esclusione e di esenzione sono previsti dagli artt. 6 e 7 del DPCM 169/2017.

Nello svolgimento dell'AIR, le Amministrazioni procedono all'individuazione e alla comparazione di opzioni di regolamentazione alternative, inclusa quella di non intervento, valutandone la fattibilità e gli effetti previsti.

Qualora l’analisi ex ante indicasse un’evidenza forte per il mantenimento della situazione in essere, non si dovrebbe procedere alla nuova regolazione


Piano biennale per la valutazione e la revisione della regolamentazione

L’amministrazione predispone un “Piano biennale per la valutazione e la revisione della regolamentazione” relativo agli atti normativi di competenza, in vigore, su cui intende svolgere la VIR. L’analisi viene comunque effettuata, anche se non prevista nel piano biennale, quando è richiesta dalle Commissioni parlamentari o dal Consiglio dei ministri.

Il Piano è predisposto sentito il dipartimento per gli Affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei ministri ed è adottato tenendo conto degli esiti di consultazione aperta, previa verifica rimessa allo stesso Dipartimento.

Nella fase di consultazione chiunque vi abbia interesse può inviare, con le modalità definite dall'amministrazione e all’indirizzo di posta elettronica dedicato:

- commenti riferiti agli atti inclusi nel piano, all'applicazione dei criteri di cui all'articolo 12, comma 8, del d.p.c.m. 169/2017
- proposte di ulteriori atti da includere prima che il piano sia definitivamente adottato.

I contributi ricevuti non sono vincolanti per l'istruttoria e non prevedono riscontri da parte dell'amministrazione.


Vir - Verifica dell'impatto della regolamentazione

La verifica dell'impatto regolatorio (VIR) consiste nella valutazione del grado di raggiungimento delle finalità sottese al provvedimento normativo oggetto di osservazione, nonché nella stima degli effetti prodotti su cittadini, imprese e pubbliche amministrazioni.

La finalità della VIR, dunque, è di fornire, a distanza di un certo periodo di tempo dall’introduzione di una norma, informazioni sulla sua efficacia, nonché sull’impatto concretamente prodotto sui destinatari, anche al fine di valutare possibili revisioni della regolazione in vigore.

Così come per l’AIR, lo svolgimento della VIR richiede il ricorso alla consultazione dei diversi portatori di interessi, in modo da raccogliere dati e opinioni da coloro sui quali la normativa in esame ha prodotto i principali effetti.

Attraverso la VIR si identificano gli effetti “addizionali” dell’intervento, cioè quegli impatti che non si sarebbero verificati in sua assenza. La valutazione – che, coerentemente con un principio di proporzionalità dell’analisi, si concentra sui principali impatti prodotti – evidenzia in particolare:

  1. il grado di raggiungimento delle finalità poste a base dell'adozione dell'intervento;
  2. l'eventuale insorgenza di effetti non previsti;
  3. le principali criticità emerse.

La VIR si conclude con l’individuazione di eventuali misure integrative o correttive della regolazione in vigore.


Consultazioni

Le consultazioni sono un indispensabile strumento di circolazione e condivisione delle informazioni tra l’Amministrazione e i destinatari dell’intervento normativo.

Obiettivo della consultazione è quello di acquisire elementi che possono afferire, nel corso dell’AIR, agli aspetti critici della situazione attuale, alle opzioni di intervento, alla valutazione degli effetti attesi, e, nel corso della VIR, alla valutazione dell'efficacia dell'intervento, della sua attuazione e dei suoi principali impatti.

La consultazione può essere aperta, se rivolta a chiunque abbia interesse a parteciparvi, o ristretta, se rivolta a soggetti predefiniti dall'Amministrazione sulla base degli interessi coinvolti. L'Amministrazione assicura la conoscibilità delle iniziative di consultazione, tramite il proprio sito istituzionale.

I soggetti consultati forniscono contributi che arricchiscono le informazioni a disposizione, ma non sono vincolanti per l'istruttoria e non prevedono riscontri da parte dell'amministrazione.

Le attività di cui in premessa sono curate dall’unità di analisi di analisi e valutazione delle politiche pubbliche istituita presso l’ufficio legislativo.
mail: consultazioni.legislativo@giustizia.it


Consultazione per valutazione impatto regolatorio


Analisi tecnico-normativa

Ai sensi della Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 27 marzo 2000 e della successiva Circolare 15 ottobre 2001, gli schemi di atti normativi adottati dal Governo, i regolamenti ministeriali e interministeriali devono essere corredati, della relazione tecnico-normativa.

In tale relazione di accompagnamento si deve essenzialmente indicare la necessità del ricorso ad un atto con forza di legge, in rapporto alla possibilità di ricorrere ad una fonte normativa secondaria. Va inoltre riportato il contenuto delle disposizioni, con le eventuali ulteriori precisazioni rispetto alla sezione principale e va posto uno specifico riferimento all'impatto normativo delle norme proposte sulla legislazione previgente. Inoltre deve essere richiamata la compatibilità con l'ordinamento comunitario e con quello delle autonomie locali nonché devono essere esplicitamente evidenziati gli effetti abrogativi espressi o impliciti sulla normativa previgente.

 


Attività consultiva

L’ufficio legislativo fornisce, ma soltanto agli uffici del Ministero della giustizia o ad altri Ministeri che ne facciano richiesta, ovvero alla Presidenza del consiglio dei ministri e all’Avvocatura di Stato nell’ambito dei contenzioni costituzionali e pregiudiziali:

- pareri sull’interpretazione delle leggi, ovvero pareri su materie oggetto di circolari poi redatte dai Dipartimenti ministeriali secondo le specifiche competenze
- pareri nell’ambito dei giudizi relativi a procedimenti di rinvio pregiudiziale in corso davanti alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, per le valutazioni di opportunità di intervento nei giudizi in corso a tutela di situazioni di rilevante interesse nazionale.

Previsto dagli articoli 19, paragrafo 3, lettera b), del Trattato sull'Unione europea e 267 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, il rinvio pregiudiziale rappresenta la procedura che consente ad una giurisdizione nazionale di interrogare la Corte di giustizia dell’Unione Europea (CGUE) sull'interpretazione o sulla validità del diritto europeo nell’ambito di un contenzioso in cui tale giurisdizione venga coinvolta. 

L’art. 267 del TFUE attribuisce alla CGUE la competenza a pronunciarsi, in seguito a richiesta di un organo giurisdizionale di uno stato membro, “a) sull'interpretazione dei trattati” e “b) sulla validità e l'interpretazione degli atti compiuti dalle istituzioni, dagli organi o dagli organismi dell'Unione.”

Il rinvio pregiudiziale può essere sollevato solo qualora la questione sia indispensabile per la risoluzione della controversia pendente avanti gli organi interni ed è fondamentale per assicurare l’omogeneità dell’applicazione del dritto europeo su tutto il territorio consentendo di chiarire il significato e la portata applicativa di particolari disposizioni normative.

Il rinvio pregiudiziale rappresenta quindi lo strumento più idoneo a favorire la cooperazione attiva tra giurisdizioni nazionali e Corte ed, altresì, a garantire l'applicazione uniforme del diritto europeo in tutta l'UE.

- pareri sulle questioni di legittimità costituzionale delle leggi, redatti per la Presidenza del Consiglio dei Ministri ai fini della sua eventuale costituzione in giudizio innanzi alla Corte costituzionale, resi nell’ambito dei ricorsi in via incidentale.

Si ha ricorso in via incidentale quando la questione di legittimità costituzionale sorge innanzi ad una autorità giurisdizionale nel corso di un procedimento giudiziario. La questione di legittimità costituzionale può essere sollevata da una delle parti o dal giudice dinanzi al quale pende il giudizio. Le parti non possono adire direttamente la Corte costituzionale, ma devono presentare una istanza al giudice della causa che, valutata la sussistenza dei presupposti per l'attivazione del giudizio di costituzionalità (rilevanza della questione per la risoluzione del giudizio in corso e la sua non manifesta infondatezza), provvederà alla sospensione del giudizio e alla remissione della questione alla Corte costituzionale. Il giudizio è sospeso fino alla pronuncia della Corte costituzionale.

Nei giudizi relativi alla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti aventi forza di legge dello Stato, proposti in via incidentale dall’autorità giudiziaria il Presidente del Consiglio dei Ministri può, infatti, intervenire dinanzi alla Corte Costituzionale e presentare memorie e deduzioni non in qualità di parte, ma a tutela dell’unità giuridica dell’ordinamento, essendo il giudizio in via incidentale un giudizio a parti eventuali.

- pareri resi nell’ambito ovvero propedeutici all’instaurazione dei ricorsi in via principale dinanzi alla Corte Costituzionale.

Si ha ricorso in via principale quando la questione di legittimità costituzionale viene sollevata direttamente innanzi alla Corte costituzionale ai sensi dell’articolo 127 della Costituzione.
Il ricorso può essere proposto dallo Stato contro leggi regionali o dalla Regione contro leggi statali o di altre Regioni (articolo 134 Costituzione).
In questo caso, trattandosi di un giudizio a parti necessarie, le stesse conservano la disponibilità dell’azione tramite la previsione della possibilità di rinuncia al ricorso che, se accettata da tutte le parti, è causa di estinzione del giudizio.

 


Visto del Guardasigilli

Ai sensi dell’articolo 5 del Testo Unico delle disposizioni sulla promulgazione delle leggi, sulla emanazione dei decreti del Presidente della Repubblica e sulle pubblicazioni ufficiali della Repubblica italiana (DPR 28 dicembre 1985, n. 1092) “Gli originali delle leggi, dei decreti, delle delibere e degli altri atti di cui all'art. 15, comma 1, lettere d) ed e), sono trasmessi al Ministro Guardasigilli, il quale appone ad essi il proprio "visto" ed il sigillo dello Stato”

Il relativo servizio dell’ufficio legislativo cura, preliminarmente e propedeuticamente all’apposizione del Visto da parte del Ministro Guardasigilli, un controllo formale degli atti, verificando altresì che siano state seguite le regole dettate per la formulazione tecnica dei testi legislativi contenute nella circolare 24 febbraio 1986, n. 1.1.26/10888.9.68.

La successiva pubblicazione in Gazzetta degli atti muniti del "visto" del Guardasigilli e del sigillo dello Stato avviene sotto la responsabilità del Ministro della giustizia, il quale svolge anche la funzione di "Guardasigilli", nome che deriva dal fatto che egli ha in custodia il «Gran sigillo dello Stato», che deve essere impresso sul testo degli atti normativi che vengono trasmessi e che devono essere pubblicati (art. 5 T.U.). Il sigillo dello Stato, recante la dicitura "Repubblica italiana" e il relativo stemma, viene utilizzato per la vidimazione di leggi e altri atti ufficiali del Governo.
Al Guardasigilli è attribuito, come in precedenza descritto, anche il compito del preventivo accertamento della regolarità formale degli atti medesimi, comprovata mediante l'apposizione su di essi del "Visto". 

Ai sensi dell’articolo 9 comma 1 del citato T.U. “La Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana e' pubblicata a cura del Ministero di grazia e giustizia, che provvede alla direzione e redazione di essa”.

 


Commissioni di studio

Nell’ambito delle attribuzioni proprie l’ufficio legislativo cura le attività di coordinamento delle Commissioni di studio, istituite dal Ministro al fine di riformare o razionalizzare interi settori normativi, in particolare di natura codicistica, offrendo supporto di natura sia tecnica che amministrativa.

Si pubblica di seguito l’elenco delle Commissioni di studio e dei Comitati scientifici istituiti presso l’ufficio legislativo e il Gabinetto del Ministro nel corso degli anni comprensivo delle proposte normative elaborate, delle relative relazioni illustrative, nonché degli ulteriori documenti afferenti le attività istruite.

Consulta le Commissioni di studio

aggiornamento: 11 luglio 2022