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Relazione sulla performance 2012 - Ministero della giustizia

Documento elaborato dalla dott.ssa Simona Rossi, Referente della performance del Ministero della giustizia e approvato con d.m. in data 11 ottobre 2013

Indice

  1. Presentazione della Relazione

  2. Sintesi delle informazioni di interesse per i cittadini e gli altri stakeholder esterni
    1. Il contesto esterno di riferimento
    2. L’amministrazione
    3. I risultati raggiunti
    4. Le criticità e le opportunità
       
  3. Obiettivi: risultati raggiunti e scostamenti
    1. Albero della Performance
    2. Obiettivi strategici
    3. Obiettivi e piani operativi
    4. Obiettivi individuali
       
  4. Risorse, efficienza ed economicità
     
  5. Pari opportunità e bilancio di genere
     
  6. Il processo di redazione della Relazione sulla Performance
    1. Fasi, soggetti tempi e responsabilità
    2. Punti di forza e debolezza del ciclo della Performance

 

Presentazione della Relazione

La Relazione sulla Performance delle Pubbliche Amministrazioni rappresenta l’ultimo passaggio del cd. “ciclo di gestione della Performance”, che l’art. 4 del D.Lgs. n. 150/2009 disciplina nei seguenti termini:

  1. definizione e assegnazione degli obiettivi che si intendono raggiungere, dei valori attesi di risultato e dei rispettivi indicatori;
  2. collegamento tra gli obiettivi e l'allocazione delle risorse;
  3. monitoraggio in corso di esercizio e attivazione di eventuali interventi correttivi;
  4. misurazione e valutazione della performance, organizzativa e individuale;
  5. utilizzo dei sistemi premianti, secondo criteri di valorizzazione del merito;
  6. rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo politico-amministrativo, ai vertici delle amministrazioni, nonché ai competenti organi esterni, ai cittadini, ai soggetti interessati, agli utenti e ai destinatari dei servizi.

La legge pertanto prevede, all’art. 10 comma 1 lett. b) del citato decreto, che la Relazione sulla Performance evidenzi a consuntivo i risultati organizzativi ed individuali raggiunti dall’Amministrazione nel corso dell’anno precedente, con rilevazione degli eventuali scostamenti registrati nel corso dell’anno.

In tale ottica, la Relazione costituisce il principale momento di verifica circa il raggiungimento degli obiettivi fissati nella direttiva annuale del Ministro, nel Piano della Performance e negli altri documenti di indirizzo politico e di programmazione strategica.

Ai sensi dell’art. 27 comma 2 del Decreto, la Relazione deve anche documentare - al fine dell’erogazione dei premi di efficienza ivi menzionati – gli eventuali risparmi derivanti dai processi di ristrutturazione, riorganizzazione e innovazione portati a compimento in seno all’Amministrazione, e contenere infine il bilancio degli interventi in materia di pari opportunità (cd. “bilancio di genere”) condotti dalla stessa.

Ciò premesso, il presente documento si propone lo scopo di fornire, secondo quanto stabilito dalla legge ed in adesione alle linee guida Civit di cui alla delibera n.5/12, i dati e le informazioni più rilevanti per portatori di interessi (stakeholders) interni ed esterni, specializzati o meno, istituzionali o privati, e sarà accompagnato da allegati che conterranno le informazioni di maggior dettaglio.

A tale riguardo, particolare rilievo verrà dato ai temi della revisione delle circoscrizioni giudiziarie – entrata a regime lo scorso 13 settembre 2013- degli interventi posti in essere per far fronte al grave problema del sovraffollamento carcerario, delle iniziative poste in essere per implementare l’informatizzazione e la semplificazione dei processi burocratici, per ridurre l’arretrato civile e penale negli uffici giudiziari, per promuovere il benessere organizzativo dei dipendenti.

Quanto alla struttura della Relazione, essa è stata elaborata nel rispetto delle linee guida elaborate dalla CIVIT nella delibera n. 5/2012, al fine di assicurarne l’uniformità con gli analoghi documenti che saranno elaborati dalle altre Amministrazioni centrali.

 

Sintesi delle informazioni di interesse per i cittadini e gli altri stakeholder esterni

Il contesto esterno di riferimento

Le competenze del Ministero della Giustizia attengono primariamente alle posizioni, agli interessi ed alle aspettative di chiunque sia portatore di interessi tutelabili innanzi ad una Autorità Giudiziaria.

Di conseguenza, il contesto esterno in cui questa Amministrazione opera è quanto mai vasto, essendo costituito da organi costituzionali o di rilievo costituzionale (come il Parlamento, la Presidenza della Repubblica, la Corte Costituzionale ed il Consiglio Superiore della Magistratura), da organi di controllo (Ragioneria Generale dello Stato, Corte dei Conti), dagli organi giudiziari (Corte di Cassazione, Corti di Appello e Tribunali ordinari, Procure Generali e Procure della Repubblica, Tribunali Amministrativi Regionali e Consiglio di Stato), dalle amministrazioni centrali degli altri Ministeri, dall’Università, dai professionisti (avvocati, consulenti, notai), dalle rappresentanze sindacali ed, in definitiva, dalla generalità dei cittadini.

In questo contesto, in considerazione del fatto che, come è noto, uno dei parametri che determina il ranking internazionale di un Paese è l’efficienza del sistema giudiziario, soprattutto nel settore civile, occorre in primo luogo recuperare risorse ed efficienza degli uffici giudiziari, portando a completamento la revisione delle circoscrizioni giudiziarie – che costituisce una riforma epocale invocata per decenni dagli operatori e dagli studiosi del settore-, diminuendo il flusso di entrata della domanda di giustizia, anche per il tramite di un ricorso più diffuso a forme di mediazione (ora reintrodotta dal D.L.69/13, convertito con la L. 98/13), incentivando la razionalizzazione del sistema organizzativo, così da recuperare risorse da destinare all’implementazione tecnologica e al miglioramento delle condizioni del personale.


L’amministrazione

L’art. 110 della Costituzione affida al Ministro della Giustizia l’organizzazione ed il funzionamento dei servizi relativi alla Giustizia.

Il Ministero dunque si occupa dell’organizzazione giudiziaria, del personale e dei servizi occorrenti all’esercizio dell’attività giudiziaria, ed ha funzioni amministrative strettamente connesse alle funzioni giurisdizionali, sia nel campo civile che penale.

Cura, inoltre, la gestione degli archivi notarili, la vigilanza sugli ordini e collegi professionali, l’amministrazione del casellario, la cooperazione internazionale in materia civile e penale, l’istruttoria delle domande di grazia da proporre al Presidente della Repubblica.

Nel settore penitenziario, poi, il Ministero della Giustizia svolge compiti di attuazione della politica dell’ordine e della sicurezza negli istituti e servizi penitenziari e nel trattamento dei detenuti, nonché di amministrazione del personale penitenziario e di gestione dei supporti tecnici necessari.

Il Ministero ha inoltre competenza in materia di minori e di gestione del personale e dei beni relativi al settore della giustizia minorile.

Per l’esercizio delle suddette competenze, il Ministero è composto da quattro Dipartimenti, oltre agli uffici che supportano l’attività di indirizzo politico del Ministro. Nel Ministero della Giustizia è anche inserita l’amministrazione degli archivi notarili.

Il Dipartimento dell'organizzazione giudiziaria, del personale e dei servizi esercita le funzioni ed i compiti inerenti all'organizzazione ed ai servizi della giustizia, tra cui la gestione amministrativa del personale amministrativo, dei mezzi e degli strumenti anche informativi necessari all’esercizio della funzione giudiziaria, le attività attribuite dalla Legge alle competenze del Ministro in ordine alla carriera dei magistrati, lo studio e la proposta di interventi normativi nel settore di competenza.

Il Dipartimento per gli affari di giustizia esercita le funzioni e i compiti inerenti alla gestione amministrativa dell'attività giudiziaria in ambito civile e penale, l’attività preliminare all'esercizio da parte del Ministro delle sue competenze in materia processuale, la gestione del casellario giudiziale, la cooperazione internazionale in materia civile e penale, lo studio e la proposta di interventi normativi nel settore di competenza.

Il Dipartimento dell'Amministrazione penitenziaria è deputato all’attuazione della politica dell'ordine e della sicurezza negli istituti e servizi penitenziari e del trattamento dei detenuti e degli internati, nonché dei condannati ed internati ammessi a fruire delle misure alternative alla detenzione; cura altresì il coordinamento tecnico operativo, la direzione ed amministrazione del personale e dei collaboratori esterni dell'Amministrazione, nonché la direzione e gestione dei supporti tecnici per le esigenze generali del Dipartimento.

Il Dipartimento per la giustizia minorile provvede ad assicurare l’esecuzione dei provvedimenti dell’autorità giudiziaria minorile, garantendo la certezza della pena, la tutela dei diritti soggettivi dei minori e la promozione dei processi evolutivi adolescenziali in atto e delle finalità di reinserimento sociale e lavorativo dei minori entrati nel circuito giudiziario penale.

Infine, l’Ufficio Centrale degli Archivi Notarili ha compiti organizzativi e di direzione amministrativa degli uffici periferici, ossia degli archivi notarili distrettuali e sussidiari e degli ispettorati circoscrizionali.


I risultati raggiunti

Sono di seguito sintetizzati - rinviando per il dettaglio alle successive sezioni del documento- i risultati ottenuti dall’amministrazione della giustizia nell’anno 2012.

Relativamente all’attività strettamente giurisdizionale, nell’anno 2012 è proseguita la riduzione dei fascicoli pendenti nell’area civile: erano 5.922.674 a giugno 2009, sono 5.488.031 a giugno 2012.

La contrazione è del 3,5% nei Tribunali (soprattutto nella cognizione civile e nella previdenza), dell’1,3% nelle Corti d’Appello (dovuta soprattutto alla previdenza e, in parte, all’equa riparazione), del 7% negli uffici del Giudice di Pace (per effetto della ulteriore riduzione delle opposizioni a sanzioni amministrative).

Il calo è associato in buona parte alla riduzione nelle iscrizioni ‐ pari al 10,4% negli ultimi due anni (che peraltro ha visto una riduzione anche nelle definizioni, del 6,8%) ‐ legata alle ricadute dei diversi interventi relativi alla soluzione di alcune controversie in materia previdenziale, all’incremento del contributo unificato in alcune materie, all’introduzione della mediazione civile obbligatoria, che, nei venti mesi di operatività (marzo 2010‐ottobre 2012), ha visto circa 210.000 mediazioni con una percentuale del 48% di accordi raggiunti quando le parti si sono presentate.

Nel settore penale, nel corso degli ultimi due anni giudiziari il numero complessivo di procedimenti penali pendenti presso gli Uffici giudiziari, compresa la Corte di Cassazione, è aumentato con una variazione percentuale del 2,2%. Nello specifico, gli uffici giudicanti, esclusa la Corte di Cassazione, hanno registrato un trend in aumento nel dibattimento mentre gli uffici requirenti evidenziano una lieve diminuzione delle pendenze al 30 giugno 2012 rispetto al 30 giugno dell’anno precedente (-0,2%).

Si rileva inoltre che in media, tutti gli Uffici giudiziari giudicanti e requirenti di primo grado hanno registrato un numero inferiore sia di iscrizioni (-3%) ma anche di definizioni (-2,2%) nell’ultimo anno giudiziario 2011-2012 rispetto al precedente.

Sono inoltre proseguite le attività previste dal Piano Straordinario per la digitalizzazione della giustizia- a cui il Ministero della Giustizia ha aderito a decorrere da maggio 2011- che ha riguardato la digitalizzazione degli atti, notifiche e pagamenti on-line.

In tale ambito, sono state completate le attività infrastrutturali di approntamento dei sistemi finalizzati agli ambienti di test e di sperimentazione per le notifiche telematiche penali, nonché dei software per la digitalizzazione degli atti processuali e, nel settore civile, si è completato il consolidamento del Processo Civile Telematico.

Complessivamente, nel periodo di cui trattasi, sono state registrate oltre n. 3.500.000 comunicazioni telematiche che - sulla base di una stima molto prudenziale (certamente approssimata per difetto) - fanno ipotizzare un risparmio tra i 6.000.000,00 ed i 6.500.000,00 di euro.

Come già accennato in premessa, particolare rilievo sull’attività del Ministero della Giustizia e sull’intera organizzazione giudiziaria, ha comportato l'esercizio della delega conferita al Governo con la Legge 148/2011 in materia di revisione delle circoscrizioni giudiziarie.

Ne sono derivati i decreti legislativi 7 Settembre 2012 nn. 155 e 156, con i quali è stata realizzata una profonda revisione dell’assetto delle circoscrizioni giudiziarie, portando al taglio di 220 sezioni distaccate di tribunale, alla soppressione di 31 tribunali e 31 procure e al taglio di 667 uffici dei giudici di pace non circondariali, ciò che ha costituito un lavoro di grande complessità e delicatezza, dovendo assicurare un equilibrio tra la necessità di recuperare efficienza (e risorse) e l’altrettanto importante garanzia di un’adeguata copertura territoriale del servizio giustizia, fermi restando gli stringenti principi espressi nella legge delega.

Il dato di maggior rilievo è che la riforma della geografia giudiziaria consentirà risparmi di spesa significativi (stimabili in circa 55 milioni di euro per il 2012 e 95 milioni di euro per gli anni successivi) ma soprattutto assicurerà rilevanti benefici in termini di maggiore efficienza ed efficacia degli uffici. Il recupero di molti magistrati (sia togati che onorari) e di oltre 7.000 unità di personale amministrativo consentiranno una redistribuzione negli uffici accorpanti, dando luogo a un migliore sfruttamento di economie di scala e di scopo, con una più efficace ripartizione dei carichi di lavoro e una maggiore possibilità di specializzazione delle funzioni giudiziarie.

Relativamente al sistema penitenziario, negli ultimi anni è stato registrato un incremento costante della popolazione detenuta, il che ha indotto il Governo a dichiarare - a partire dal 2008 e prorogato per tutto il 2012- lo stato di emergenza conseguente al sovraffollamento degli istituti penitenziari.

Tra i primi risultati della azione politica ed amministrativa per contrastare il suddetto fenomeno vanno ricordate: l’approvazione del D.L. 22.12.2011 n. 211 (convertito con legge n. 9/2012), che ha introdotto importanti modifiche al codice di procedura penale in materia di custodia dei soggetti tratti in arresto e di esecuzione presso il domicilio delle pene detentive e per effetto della quale dall’entrata in vigore e sino al 31/12/12 sono usciti n. 9.005 detenuti dagli istituti penitenziari, facendo scendere il numero dei reclusi da 66.897 (al 31/12/11) a 65.701 (al 31/12/12) ed il flusso in entrata da 76.982 persone a 63.020, con sensibili e positive ricadute sull’intero sistema carcerario; il Piano straordinario per l’edilizia carceraria (cd. “Piano carceri”), nonchè l’assunzione di circa 800 allievi agenti di Polizia Penitenziaria per sopperire le carenze di personale del comparto sicurezza.

Sul piano più prettamente progettuale, come previsto dalla legge, l’emanazione della Direttiva annuale del Ministro è stata seguita dalle Direttive dei Capi Dipartimento e dai Progetti dei Direttori Generali, secondo lo schema logico denominato “albero della Performance” più avanti descritto.

Per i dettagli dei risultati, si rinvia ai documenti allegati alla presente Relazione.

Può però complessivamente osservarsi che le priorità politiche e gli obiettivi strategici definiti nell’atto di indirizzo del Ministro (V. sub cap.3.2) sono stati correttamente tradotti negli obiettivi operativi delle diverse articolazioni ministeriali, e che questi ultimi sono stati conclusi per la quasi totalità  nei tempi previsti ovvero - nel caso di programmazione pluriennale - sono attualmente in linea con i tempi prefissati.


Le criticità e le opportunità

Una prima criticità è l’assenza di un unico sistema informatico di raccolta delle informazioni attinenti al controllo di gestione, così che non è semplice dare continuità al monitoraggio sullo stato di avanzamento dei progetti (workflow) e verificare tempestivamente scostamenti, ritardi e difficoltà nel raggiungimento degli obiettivi.

Una seconda criticità è rappresentata dalla frammentazione degli obiettivi strategici e operativi in innumerevoli progetti, ciò che ha comportato una non facile leggibilità, in concreto, dell’attività intrapresa, aggiunta a una concreta difficoltà nel raccordare tutti i progetti alle priorità politiche stabilite dal Ministro a inizio anno e gestire l’attività di monitoraggio.

Proprio per ovviare a tale inconveniente, nel Piano della Performance 2013-2015 si è deciso di espungere le schede degli obiettivi operativi assegnati dai dirigenti di seconda fascia alle strutture organizzative dagli stessi guidate. Ciò per restituire al Piano la funzione di documento generale che gli è propria,  in tal modo anche accogliendo la raccomandazione CIVIT in tema di semplificazione di cui alla delibera 6/13.Tale esclusione non avrà comunque ricadute sui meccanismi di controllo, dal momento che la qualità degli obiettivi assegnati dai dirigenti di seconda fascia al personale e lo scrutinio del loro grado di raggiungimento costituirà oggetto di analisi e verifica nelle sedi a ciò deputate.

Si deve poi rilevare la necessità di perfezionare il sistema di misurazione e valutazione della performance individuale ed organizzativa e di affinare i meccanismi di controllo interno e di valutazione del personale e dei dirigenti, tramite obiettivi specifici, chiari e “misurabili”, trattandosi, in tutta evidenza, di una condizione essenziale per una valutazione attendibile, in sede di controllo, della rispondenza dei risultati agli obiettivi organizzativi, offrendo la possibilità di riconoscere meriti e demeriti e di individuare eventuali responsabilità.

Al riguardo non si può, peraltro, soggiacere che l’inadeguatezza di alcuni indicatori e dei target adottati nella definizione degli obiettivi strategici è dovuta, per lo più, alla peculiarità delle funzioni svolte da questo Dicastero, che spesso eroga servizi di difficile misurazione con i criteri di performance di cui alla normativa di riferimento.

Quanto alle opportunità, nel 2012 sono state apportate novità importanti nel Piano della Performance.

In primo luogo, hanno partecipato all’attività di programmazione anche gli uffici privi di dirigente, svincolando i progetti dalla prestazione del dirigente stesso e collegandoli alla performance della struttura organizzativa di riferimento.

Si sta inoltre portando a compimento una procedura informatica per la misurazione e valutazione della performance, con l’obiettivo di controllare le attività ed i prodotti realizzati dalla singola unità di personale presente presso ogni ufficio dirigenziale di seconda fascia, da collegare poi con gli altri sistemi informativi in dotazione agli uffici ministeriali.

Si segnala, infine, il progressivo perfezionamento della pianificazione degli obiettivi in senso sistemico, la maggiore efficienza nell’allocazione delle risorse umane e strumentali entro la pianificazione, la più attenta razionalizzazione organizzativa, il consolidamento delle possibilità di correlazione tra obiettivi strategici-operativi.

 

Obiettivi: risultati raggiunti e scostamenti   

Albero della Performance

Nel sistema delineato dal D.Lgs 296/1999 (recante “Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività svolta dalle amministrazioni pubbliche”) e dal citato D.Lgs 150/2009, la misurazione e valutazione della performance presuppongono strutturati sistemi di controllo che garantiscano - a qualsiasi livello decisionale - un efficace ritorno informativo per la gestione e la valutazione del funzionamento della macchina amministrativa.

Possono così individuarsi quattro livelli di controllo: due nell’ambito del controllo strategico e due nell’ambito del controllo di gestione.

Il controllo strategico di primo livello si attiva con l’emanazione, da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri, della Direttiva annuale per la programmazione strategica e la predisposizione delle direttive generali dei Ministeri, e si completa con le conseguenti attività di monitoraggio.

Il controllo strategico di secondo livello si attiva con l’emanazione, da parte del Ministro, della Direttiva annuale per la programmazione e la definizione degli obiettivi delle unità dirigenziali di primo livello (Dipartimenti). Con essa si individuano le priorità politiche che devono essere perseguite nell’anno di riferimento, in coerenza con il quadro programmatico generale del Governo e con il sistema gerarchico e di distribuzione delle competenze in seno al Ministero. Anche in questo caso, il controllo si completa con l’attività di monitoraggio dei risultati.

Il controllo di gestione di primo livello prende avvio con l’emanazione, da parte dei Capi Dipartimento, della Direttiva annuale per la programmazione e la definizione degli obiettivi delle unità dirigenziali di secondo livello, rispondente, in diverso contesto, ai requisiti di coerenza esterna ed interna sopra ricordati. I Capi Dipartimento fanno propri gli obiettivi contenuti nella Direttiva del Ministro, aggiungono gli ulteriori obiettivi del Dipartimento -di norma riguardanti le attività connesse ai compiti istituzionali- e definiscono, in fase di controllo di gestione di 1° livello, gli obiettivi dei Direttori Generali, traducendo le priorità politiche in obiettivi strategici.

Infine, il controllo di gestione di secondo livello si attiva a seguito dell’emanazione del decreto di assegnazione degli obiettivi da parte dei Direttori Generali, che, come gli analoghi documenti delle fasi precedenti, risponde su scala più ridotta ai requisiti di coerenza esterna ed interna. Compito dei Direttori Generali è dunque quello di individuare, secondo un meccanismo “a cascata”, gli obiettivi operativi coerenti con gli obiettivi strategici assegnati dai Capi Dipartimento, assegnandone il perseguimento alle singole strutture ministeriali.

Infine, gli obiettivi operativi vengono tradotti dai Dirigenti in progetti operativi, che ne identificano i risultati attesi, i soggetti coinvolti, i costi e i tempi previsti per la loro realizzazione.

Ne risulta un sistema di obiettivi e di valutazione dei risultati (quel che appunto si definisce, in sintesi, la “performance” dell’amministrazione) che può rappresentarsi schematicamente come in appresso.

Albero della Performance in cui possono individuarsi quattro livelli di controllo: due nell’ambito del controllo strategico e due nell’ambito del controllo di gestione descritti nel testo che precede questa immagine

Obiettivi strategiciObiettivi e piani operativiObiettivi individuali

Le priorità politiche individuate nella Direttiva annuale del Ministro- che, secondo quanto stabilito dall’art. 8 del decreto legislativo 286 costituisce il documento base per la programmazione e la definizione degli obiettivi delle unità dirigenziali di primo livello ed identifica i principali risultati da realizzare, in relazione anche agli indicatori stabiliti dalla documentazione di bilancio per centri di responsabilità- unita al Piano della Performance 2012, erano le seguenti:
 

  1. Riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari - Revisione della geografia giudiziaria volta a realizzare risparmi di spesa e incremento dell’efficienza del sistema (legge 148 del 14 settembre 2011).
  2. Valorizzazione risorse umane - Formazione, reclutamento, carriera, sistemi premiali collegati alla valutazione, razionalizzazione nella distribuzione del personale, soprattutto in esito alla revisione delle circoscrizioni giudiziarie.
  3. Pianificazione e razionalizzazione della spesa - Revisione di tutte le attività operative di ogni ufficio, progettazione accurata dei servizi resi e dei costi che questi comportano.
  4. Infrastrutture - Razionalizzazione dell’uso delle infrastrutture giudiziarie, penitenziarie,minorili e degli Archivi Notarili, riducendo gli stabili in affitto. Progettazione e costruzione ristrutturazione e ampliamento delle strutture penitenziarie.
  5. Semplificazione delle procedure - Ricerca di soluzioni gestionali innovative volte alla semplificazione e allo snellimento delle procedure amministrative.
  6. Attuazione del sistema unico delle intercettazioni - Rendere operativa, una volta approvata con gli opportuni emendamenti, la riforma legislativa in materia.
  7. Accelerazione del processo civile e penale - Ricerca di soluzioni gestionali volte a indirizzare le risorse ai settori di diretto supporto alle attività giurisdizionali.
  8. Miglioramento delle condizioni di detenzione - Rafforzare la collaborazione con il Servizio Sanitario Nazionale e con il volontariato. Differenziazione delle condizioni di detenzione fra detenuti in attesa di giudizio e condannati. Incrementare il lavoro dei detenuti con forme di collaborazione esterna. Riduzione delle spese per traduzione dei soggetti sottoposti ad arresto o fermo e quindi modifica dell’art. 123 c.p.p. con previsione che l’udienza di convalida avvenga in carcere.
  9. Tutela dei diritti dei minori - Porre in essere tutte le attività svolte ad arginare e affrontare le situazioni di devianza minorile rafforzando la tutela dei diritti e dei doveri dei minori stessi.
  10. Cooperazione internazionale - Offrire ogni possibile contributo operativo e professionale per il rafforzamento e l’ampliamento della cooperazione e dello scambio reciproco di informazioni per prevenire e contrastare il terrorismo internazionale e le altre attività criminali trasnazionali. Offrire in ambito europeo ogni collaborazione per l’ampliamento e l’efficienza delle reti europee quali: la rete dei Consigli della Magistratura, delle Corti Supreme e della formazione giudiziaria.

Gli obiettivi strategici dell’amministrazione hanno richiesto l’elaborazione di moltissimi progetti operativi, per la cui disamina, così come per l’indicazione delle risorse impiegate e per lo scostamento tra risultati attesi e raggiunti, si rimanda alle informazioni trasmesse dai singoli Dipartimenti e dall’Ufficio centrale per gli Archivi Notarili (v. allegati).

In questa sede, invece, verranno illustrati sinteticamente i risultati di maggior interesse cui l’amministrazione è pervenuta, suddividendo gli stessi secondo le aree di competenza in cui essa è articolata.

 

Il Dipartimento dell’Organizzazione Giudiziaria ha inserito nel Piano della Performance 2012-2014 n.1143 progetti in attuazione degli obiettivi strategici di cui alla Direttiva Ministro e alle note integrative (e, cioè: “Riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari”; “Accelerazione del processo civile e penale”; “Valorizzazione delle risorse umane”; “Infrastrutture”; “Pianificazione e razionalizzazione della spesa”; “Semplificazione delle procedure”), di cui n.1064 provenienti dagli uffici giudiziari, n.77 dagli uffici dell’amministrazione centrale e n.2 dagli uffici nazionali.

L’elevato numero di progetti è dovuto al fatto che,  come accennato, a differenza del Piano della Performance 2011-2013, quello 2012-2014 ha compreso i progetti presentati anche dagli uffici privi di dirigente amministrativo sia per l’amministrazione centrale che per gli uffici giudiziari. Oltre agli obiettivi suddetti, per gli uffici giudiziari presenti sul territorio è stato considerato il macro obiettivo di carattere strutturale “Funzionamento dei servizi relativi alla giustizia”, inserito nelle Note Integrative al Bilancio 2012.In tale ultimo obiettivo si sono fatti rientrare gli altri obiettivi strategici “Pianificazione e razionalizzazione della spesa” e “Semplificazione delle procedure”, contenuti nell’Atto di indirizzo del Ministro, che non hanno avuto stanziamenti nelle Note Integrative al Bilancio 2012.

Gli obiettivi operativi presentati dagli uffici giudiziari e collegati all’obiettivo strutturale “Funzionamento dei servizi relativi alla giustizia” non sono stati riportati in questa relazione per motivi di sintesi (in totale sono pervenuti 1026 solo dagli uffici giudiziari), e sono consultabili sul sito istituzionale (www.giustizia.it) nella sezione dedicata alla performance.

Dal monitoraggio dell’avanzamento delle attività realizzate alla data del 31.12.12 è emerso che la maggioranza dei progetti presentati sono stati conclusi o nel caso di ritardo sono stati ripianificati per il 2013 e solo un’esigua percentuale di essi ( pari al 2,5%), è stato interrotto.

 

Il Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria, come accennato in premessa, ha posto come obiettivo principale il mantenimento dei livelli essenziali di funzionamento e di sicurezza penitenziaria, cercando, nei limiti degli indirizzi di contenimento della spesa pubblica, di operare per il miglioramento delle condizioni di vita dei detenuti e degli internati.

La popolazione detentiva trattata al 31.12.2012 si compone di n.65.701 ristretti tra detenuti e internati, di cui il 36% è di nazionalità straniera e solo il 4% dell’intera popolazione è di genere femminile. Le due percentuali sono sostanzialmente stabili tra il 2009 e il 2012, solo la popolazione detenuta straniera, nel 2011 e 2012 è diminuita di un punto percentuale. Il tasso di cancerizzazione è storicamente nettamente differenziato tra maschi e femmine.

Rispetto alla detenzione femminile si segnala che, presso gli Istituti dove sono ospitate gestanti e madri con bambini, sono organizzati appositi asili nido e vengono assicurate attività formative e ricreative in funzione dell’età dei bambini.

Negli Istituti penitenziari, nel 2012 insistono 17 asili nido per un bacino di utenza di 40 minori di tre anni. Alla data della rilevazione risultano presenti anche 5 detenute gestanti.

Altro dato di notevole importanza è rappresentato dagli ingressi dalla libertà  che ha riguardato in corso d’anno la gestione di 63.020 casi di cui 27.006 stranieri e 36.014 italiani, dato in notevole diminuzione rispetto all’anno precedente pari al -18% (2011-> 76.982 casi, 33.305 stranieri e 43.677 italiani) mantenendo pari i rapporti sia fra italiani e stranieri che quelli di genere.

Deve osservarsi che, nel corso del quadriennio 2009-2012 vi è stata la tendenza costante ad un lieve decremento dei flussi in entrata nel sistema penitenziario. Il dato fornito distingue tra popolazione detenuta italiana e straniera per sostanziare anche il necessario adattamento organizzativo che ciò richiede (nella composizione, ad esempio, delle diete alimentari, considerata la dovuta attenzione ad abitudini culturali/religiose che caratterizzano alcune popolazioni).

Il flusso di entrate della popolazione femminile, negli anni di riferimento, si attesta costantemente al 7 e all’8%, rispettivamente di donne italiane e donne straniere sul totale di presenze (non si riporta il dato nel grafico per lo scarto di misura con la popolazione maschile).

Per quanto riguarda la gestione/trattamento dei detenuti stranieri altro dato di un certo rilievo è la composizione della popolazione detenuta e internata straniera per area geografica di provenienza.

Nel 2012, come già nel 2011,  si riscontra una netta prevalenza di popolazioni del continente africano (11.278) e a seguire europeo (9.460), americano (1.450) e asiatico (1.281).

Complessivamente i detenuti o internati provenienti dal continente asiatico, americano, e altro rappresentano una percentuale tra il 11 e l’12% nel triennio 2010/2012;  quest’ultimo dato è stato escluso dalla rappresentazione grafica seguente per meglio dar conto del trend del fenomeno più significativo degli stranieri europei e degli stranieri provenienti dal continente africano.

I detenuti si distinguono in imputati (persone cioè private della libertà perché in attesa di primo giudizio, o perché appellanti o perché ricorrenti), condannati ed internati.

Il dato relativo agli internati, cioè coloro che sono sottoposti alla misura di sicurezza detentiva, nel triennio dal 2010 al 2012 si è sempre attestato vicino 3% riducendosi nel 2012 al 1,9%.
Il numero di imputati é di 25.777 e quello dei condannati è di 38.656, rispettivamente il 39 e il 59%.

Va positivamente rilevato che nell’ultimo quadriennio si rileva un trend opposto tra le due dimensioni (ascendente per i condannati, discendente per gli imputati) che, negli ultimi anni fa passare la forbice tra condannati e imputati da 3.000 unità circa nel 2009 a circa 13.000 unità nel 2012.

Un altro dato di rilievo riguarda anche la concessione di permessi premio che ha riguardato 25.275 fruitori rispetto ai 21.923 del 2011, con un incremento del 15%.

Nel 2012 l’attività lavorativa dei detenuti nei due semestri ha riguardato una media di 13.808 unità (pari al 21% della popolazione detenuta) di cui l’81% ha lavorato alle dipendenze dell’Amministrazione penitenziaria e il restante 19% per conto di terzi, dati sostanzialmente simili al precedente anno. All’interno degli Istituti possono essere istituite lavorazioni organizzate e gestite direttamente da imprese (pubbliche e private) e possono essere stipulate convenzioni con soggetti pubblici, privati o cooperative sociali interessati a fornire opportunità di lavoro anche all’esterno degli istituti.

La finalità rieducativa della pena si avvale, oltre che del lavoro, di corsi professionali finanziati, organizzati e svolti da aziende pubbliche, private o convenzionate,  e da associazioni; si completa anche di corsi scolastici e universitari e di molteplici attività culturali, ricreative e sportive.  Di seguito si riassumono i risultati sui corsi professionali attivati.

Altro parametro di interesse sui risultati conseguiti concerne i condannati e gli imputati ammessi a fruire delle misure alternative alla detenzione, riconducibili all’affidamento in prova, alla semilibertà e alla detenzione domiciliare.

In particolare, i detenuti ammessi alla detenzione domiciliare sono passati da 20.314 casi del 2011 per arrivare ai 24.112 dell’anno in corso.

Ovviamente, ha inciso sul fenomeno la Legge n. 199 del 2010 che, a differenza del passato, ha consentito l’accesso al regime di detenzione domiciliare abbassando la soglia di pena utile alla concessione ad un anno di pena comminata o residua, in tal modo deflazionando la popolazione ristretta di 9.005 unità, dalla sua entrata in vigore, e nel corso del 2012, interessando 3.807 condannati.

Altri risultati sono legati alle traduzioni ed ai piantonamenti di detenuti ed internati a seguito di esigenze ordinarie e straordinarie.

Nell’anno 2012 sono state effettuate n.178.860 traduzioni, per n.358.304 detenuti e con l’impiego di n.731.990 unità di personale, tutti dati inferiori rispetto agli anni 2010 e 2011.

Per quanto concerne l’attività di piantonamento, nell’anno 2012 i detenuti piantonati in strutture ospedaliere sono stati n.9130 (dato migliore rispetto al 2011, quando erano nel numero di 11093), per giorni 16.453 e con l’impiego di n.205.150 unità di personale.

Sotto il profilo più strettamente progettuale, nel corso dell’esercizio 2012, ha inevitabilmente influito il più generale scenario di contrazione di risorse pubbliche che ha imposto, come negli anni precedenti, una sempre maggiore razionalizzazione delle risorse finanziarie assegnate.

In tale ottica, precisato che la gestione delle infrastrutture è stata assorbita nella contabilità speciale de. c.d. Piano carceri ed quindi gestita dal Commissario straordinario, gli obiettivi strategici più rilevanti sotto il profilo finanziario sono stati quelli per la valorizzazione delle risorse umane ed il miglioramento delle condizioni di detenzione.

La durata dei piani operativi è sostanzialmente annuale (69%), mentre la progettualità pluriennale rappresenta il restante 31%.

La realizzazione - per quanto attiene le articolazioni di primo livello - risulta in linea per i piani pluriannuali, mentre su 59 piani annuali previsti 53 sono stati completati.

Per i dirigenti di area 1, sostanzialmente tutti i progetti (per la quasi totalità annuali) sono stati conclusi nel periodo indicato.

Le cause di scostamento tra i risultati ottenuti e quelli programmati, così come l’interruzione di alcune attività, debbono ricondursi principalmente all’insufficienza dei fondi disponibili.

 

Il Dipartimento per gli Affari di Giustizia, ha raccolto le priorità politiche tracciate dal Ministro - (“Cooperazione internazionale”; “Semplificazione delle procedure e razionalizzazione della spesa”; “Accelerazione del processo civile”)-  declinandole su ciascuna Direzione Generale e, nell'ottica di un processo di programmazione a cascata, su ciascun responsabile di Ufficio.

Con riguardo alla cooperazione internazionale, era previsto il proseguimento dei progetti di atti normativi dell’Unione europea nel campo del diritto civile, iniziati nel 2011, il riconoscimento e l’esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale. A livello bilaterale, si era dato particolare risalto al dialogo con gli USA, il Messico e, più in generale, l’area geografica dell’America centrale e latina.

Relativamente alla semplificazione delle procedure e razionalizzazione della spesa, tale obiettivo comportava il potenziamento del sistema per la gestione telematica dei pagamenti delle spese di giustizia, progetto avviato negli ultimi mesi del 2011 (insieme a DigitPA), agevolando i rapporti tra uffici giudiziari ai professionisti e consentendo attraverso le comunicazioni telematiche la riduzione dei tempi di comunicazione, annullare i costi di notifica e ridurre i costi del personale UNEP.

Infine, in merito all’accelerazione del processo civile, l'obiettivo era quello di affinare il sistema della mediazione cogliendo le opportunità offerte da questo strumento di risoluzione alternativa delle controversie civili e commerciali.

Questa importante riforma legislativa, completata con l’emanazione della normativa regolamentare di dettaglio, è stata operativa dal 20 marzo 2011 all’ottobre 2012 la Corte Costituzionale ha dichiarato la illegittimità costituzionale dell’ obbligatorietà della mediazione, ed ha avuto un importante effetto deflattivo, come emerge dalle rilevazioni statistiche, secondo le quali le richieste di mediazione siano passate da circa 5.000 nel marzo 2011 a circa 12.000 nel dicembre 2011, per raggiungere le circa 20.000 iscrizioni nell’ottobre 2012.

I risultati raggiunti dal Dipartimento possono ritenersi del tutto soddisfacenti, anche in considerazione del fatto che, come accennato, esso tratta delle materie (quali la cooperazione giudiziaria, la riduzione dei tempi di giustizia) di difficile misurabilità.

In particolare, la Direzione Generale della Giustizia Penale ha proseguito nell’opera già avviata negli anni precedenti di snellimento ed accelerazione delle procedure burocratiche,  raggiungendo il 90% del progettato per la consultazione diretta del Casellario da parte delle PPAA (richiesta di attivazione della procedura con circolare del 21 febbraio 2013), riducendo del 50% le comunicazioni cartacee con comuni relativamente alle notizie sui persone decedute e realizzando il 100% delle interconnessioni tra casellari europei.

La Direzione Generale della Giustizia Civile ha lavorato a diverse proposte di modifiche normative, in particolare sulle spese giustizia, sulle procedure per il concorso da notaio. Ha inoltre organizzato sessioni formative sugli strumenti comunitari di cooperazione in materia civile e commerciale.

La Direzione Generale del Contenzioso e dei Diritti Umani ha invece portato a compimento una serie di attività per lo snellimento e l’informatizzazione delle procedure. In particolare, diffondendo best practices sulle intercettazioni, completando il progetto di invio telematico degli atti tra DG ed Avvocature dello Stato e di inoltro di report da inviare a ciascuna Corte d’Appello relativamente ai danni erariali per ritardata giustizia di pertinenza del rispettivo distretto.

 

Il Dipartimento della Giustizia Minorile, nell’ambito del costante monitoraggio dell’utilizzo delle strutture territoriali, della numerosità e della tipologia dei minorenni e giovani adulti in carico ai Servizi minorili e presenti nei servizi residenziali, dei costi e dell’impiego delle risorse umane ed in attuazione degli obiettivi strategici ha finalizzato la propria attività a:

  1. Definire una migliore risposta alle esigenze di custodia provenienti dall’Autorità giudiziaria e alla territorializzazione dell’esecuzione penale.
  2. Definire modelli organizzativi più adeguati alle risorse a disposizioni negli istituti penali, prevedendo l’adozione di una sorveglianza dinamica da parte di tutto il personale ed incrementando l’utilizzo di tecnologie per il controllo a distanza.
  3. Ottimizzare la gestione e l’utilizzo del personale dei Centri di Prima Accoglienza con la unificazione gestionale con i vicini Istituti penali, prevedendone l’attivazione “a chiamata” allorquando siano presenti minori.
  4. Implementare le funzioni di alcuni Centri di prima accoglienza con l’attivazione di “Comunità” ove collocare temporaneamente il minore destinatario della provvedimento giudiziario del collocamento in comunità.
  5. Favorire l’apertura di sedi distaccate e di sedi recapito per gli Uffici di Servizio Sociale per minorenni in modo da ridurre gli spostamenti del personale dipendente e dell’utenza.


L’attività del Dipartimento della Giustizia Minorile è stata condotta con il più ampio coinvolgimento delle strutture territoriali (Centri per la Giustizia Minorile, Istituti Penali per Minorenni, Centri di Prima accoglienza per minori posti in stato di arresto o fermo, Comunità ed Uffici di servizio Sociale per i Minorenni) e in stretto rapporto con la magistratura minorile.

La complessità delle competenze del Dipartimento risulta evidente dai dati relativi al numero di minori entrati a far parte del circuito assistenziale cui il Dipartimento è istituzionalmente deputato:

Area penale anno 2012

  • Ingressi di minori nei Centri di Prima Accoglienza: 2.193
  • Ingressi di minori negli Istituti Penale: 1.252
  • Ingressi di minori nelle Comunità (ministeriali e private): 2.038
  • Minori in carico agli Uffici di Servizio Sociale: 20.318
  • Presenza media giornaliera nei Centri di Prima Accoglienza: 19
  • Presenza media giornaliera negli Istituti Penali: 508
  • Presenza media giornaliera nelle Comunità (ministeriali e private): 957


Area civile anno 2012

Casi pervenuti alle Autorità Centrali Convenzionali

  • riferiti alla Convenzione L’Aja 1980 (sottrazione internazionale): 618
  • riferiti alla Convenzione L’Aja 1961 (protezione minori): 2
  • riferiti al Regolamento CE 4/2009 (obbligazioni alimentari): 520
  • riferiti al Regolamento CE 2201/2003 - Bruxelles II bis (responsabilità genitoriale): 121

 

  • Minori seguiti dagli Uffici di Servizio Sociale ai sensi L. 66/96 (violenza sessuale): 223
  • Minori seguiti dagli Uffici di Servizio Sociale ai sensi L. 64/94 (sottrazione internaz.): 27
  • Minori seguiti dagli Uffici di Servizio Sociale ai sensi di altre Convenzioni e Regolamenti int.: 7


Ciò posto, sotto il profilo progettuale, deve osservarsi che, malgrado la riduzione delle disponibilità finanziarie - lo stanziamento iniziale per l’esercizio 2012, pari ad euro 138.416.690, è stato ridotto di euro 176.509 per effetto delle disposizioni di cui alla L.9/12 e del Dlgs.16/12-l’esito della rilevazione al 31.12.2012 ha messo in evidenza che gli obiettivi strategici assegnati al Dipartimento sono stati raggiunti con esiti più che soddisfacenti.

Molto positivi, in particolare, sono stati i risultati conseguiti in materia di controllo della spesa:  senza rinunciare al raggiungimento degli obiettivi, infatti, si è addivenuti alla complessiva riduzione dei costi, nonché al loro contenimento entro i limiti degli stanziamenti di bilancio disponibili, ciò che ha riguardato tutti gli obiettivi operativi individuati.

In particolare, per quanto concerne il trattamento, l’accoglienza, l’assistenza socio-educativa ed il mantenimento dei minori sottoposti a provvedimenti giudiziari, deve rilevarsi che nel 2012, pur se non è aumentata rispetto all’anno precedente l'utenza degli Istituti Penali per i minorenni nei Centri di Prima Accoglienza, sono aumentate le dimensioni dell'utenza presa in carico dagli Uffici di Servizio Sociale per i Minorenni (n. 20.318 a fronte di n.19.500 nell’anno 2011) e la presenza media giornaliera negli istituti penali.

Le funzioni istituzionali di accoglienza, mantenimento, intervento ed assistenza svolte dai Servizi Minorili nei confronti dei minori e giovani adulti entrati nel circuito penale sono state improntate a garantire pienamente i loro diritti.

E’ stata garantita l’attuazione dei provvedimenti dell’Autorità giudiziaria emessi nei confronti dei minorenni per il tramite di un complesso piano di interventi attuato sul territorio dai Centri per la Giustizia Minorile e dai Servizi Minorili, che prevede: attività di trattamento, accoglienza ed assistenza socio-educativa dei minori, loro mantenimento nelle strutture residenziali, attività di mediazione culturale e penale, attività trattamentali, attività culturali, ricreative e sportive, di istruzione, formazione, orientamento, avviamento al lavoro.

Molte attività sono state svolte in collaborazione con gli attori sociali del territorio. Il collocamento dei minori in comunità si è avvalso soprattutto di quelle del privato sociale.

Tutto il sistema è orientato ad assicurare interventi capaci di ridurre la recidiva e la realizzazione di politiche attive di reinserimento e di diffusione della cultura della legalità.

Sul piano dell’innovazione tecnologica, particolare rilievo assumono l’attivazione dei collegamenti con gli Uffici Giudiziari Minorili per l’interrogazione da parte degli stessi di una parte dei contenuti degli archivi e l’avviamento delle procedure tecniche per il popolamento automatico degli archivi della Banca Dati Adozioni da parte dei Tribunali per i minorenni che utilizzano il sistema di automazione SIGMA.

 

L’Ufficio Centrale degli Archivi Notarili, come detto, si occupa principalmente del controllo sull’esercizio dell’attività notarile (attività ispettive), della conservazione del materiale documentario (degli atti dei notai cessati), del rilascio delle copie degli atti conservati, dello svolgimento di funzioni notarili relativamente agli atti depositati (compiti previsti dalla Legge 16.2.1913, n. 89) e della gestione del Registro generale dei testamenti (legge 25.5.1981, n. 307).

L'Amministrazione degli archivi notarili - che costituisce un’unità organica incardinata nel Ministero della Giustizia, con ordinamento e gestione finanziaria separati ed un proprio bilancio- è così articolata:

  1. L’Ufficio Centrale degli archivi notarili ha compiti organizzativi e di direzione amministrativa degli uffici periferici, ossia degli archivi notarili distrettuali, sussidiari e degli ispettorati circoscrizionali;
  2. Gli ispettorati circoscrizionali esercitano il controllo ispettivo sugli archivi notarili distrettuali e sussidiari e sull'attività notarile dei presidenti dei consigli notarili;
  3. Gli Archivi notarili distrettuali, infine, si occupano dei compiti archivistici (conservazione per un centennio di tutti gli atti e repertori dei notai cessati dall'esercizio, ricerche di atti, ricezione del pubblico interessato alla loro lettura), del controllo sulla pubblica funzione notarile (compreso il promovimento dei procedimenti disciplinari nei confronti dei notai) e dell’attività di certificazione; essi esercitano inoltre le funzioni notarili relative agli atti depositati in archivio e riscuotono le tasse e i contributi previdenziali dei notai.

Nell’anno 2012 gli utenti dei servizi erogati dall’Amministrazione degli Archivi Notarili, tenuto conto dei dati dei servizi al pubblico e dei notai in esercizio, sono stati circa 145.000.

Nonostante i numerosi vincoli imposti dall’esiguità delle risorse finanziarie, l’Ufficio ha perseguito il mantenimento di adeguati standard di qualità nei servizi al pubblico erogati dagli Archivi notarili e dal Registro Generale dei testamenti. Sono state adottate misure organizzative di vario genere (applicazioni del personale, uso di istituti contrattuali per assicurare flessibilità della gestione delle risorse umane, ricorso a vari istituti collegati alla mobilità del personale, etc.) per assicurare l’apertura di tutti gli uffici ed il rispetto degli orari prestabiliti per l'accesso del pubblico.

E’ stato correttamente intrapreso un percorso di accessibilità multicanale ai servizi erogati, e le relative informazioni vengono oggi fornite mediante il portale Giustizia e via e-mail. La richiesta di ricerca di atti, di copie e certificati può effettuarsi anche a mezzo posta, telefax, e-mail e Pec.

Le informazioni generali sui servizi ed i moduli utilizzati per accedervi vengono di regola pubblicati sul sito istituzionale del Ministero.

Il rilascio di copie e certificati può essere eseguito, oltre che allo sportello, anche per corrispondenza. Sono state particolarmente curate la tempestività dell’erogazione dei servizi (ricerche e consultazione di atti in tempo reale; previsione di tempi standard per i servizi al pubblico), l’esattezza, esaustività e conformità delle prestazioni.

In particolare, gli obiettivi collegati alla dimensione “tempestività” con riferimento a rilascio copie e ai pagamenti ai fornitori, di regola espressi come obiettivo dei dirigenti per le strutture di competenza, nell’anno 2012 sono stati inseriti anche come obiettivi operativi delle strutture, anche di quelle non dirigenziali. Tali obiettivi sono risultati raggiunti, dalle strutture dirigenziali, al 100%.

Sotto il profilo della conservazione dei documenti, si è provveduto alla corretta archiviazione di tutto il materiale documentario sopravvenuto e sono state intraprese varie iniziative per aumentare lo spazio disponibile per l’archiviazione, mediante l’acquisto di nuove sedi e l’adeguamento di molte di quelle esistenti.

Di fronte alle criticità evidenziate, che riguardano la documentazione su supporto cartaceo e la difficoltà di trovare locali idonei, l’Amministrazione sta cercando di sfruttare le opportunità offerte dalle moderne tecniche di archiviazione digitale dei documenti. In merito, nel corso del 2011 l’Ufficio Centrale ha partecipato alle attività necessarie a dare attuazione normativa alle novità introdotte in materia dal D.Lgs 2 luglio 2010 n. 110, recante “Disposizioni in materia di atto pubblico informatico redatto dal notaio, a norma dell'articolo 65 della legge 18 giugno 2009, n. 69”.

Sotto il profilo progettuale, l’esito della rilevazione al 31.12.2012 ha messo in evidenza che gli obiettivi strategici assegnati all’Ufficio Centrale ed alle sue articolazioni territoriali sono stati raggiunti con risultati più che soddisfacenti, per lo più prossimi al 100% di realizzazione (per il dettaglio si vedano i documenti allegati).

Molto positivi sono stati i risultati conseguiti in materia di controllo della spesa: anche questo settore dell’Amministrazione, infatti, senza rinunciare al raggiungimento degli obiettivi, è giunto ad una sostanziale riduzione dei costi, nonché al loro generalizzato ed apprezzabile contenimento entro i limiti degli stanziamenti di bilancio disponibili.

 

In coerenza con le indicazioni contenute nella delibera n. 5/2012 della CiVIT, vanno in questa sede sinteticamente riportati anche i risultati raggiunti dall’Amministrazione in tema di trasparenza, di standard di qualità dei servizi e di integrità/prevenzione della corruzione, che, come è noto, costituiscono i principali strumenti di cui le Amministrazioni dispongono per consentire al cittadino-utente di verificare l’effettivo rispetto dei princìpi di buon andamento ed imparzialità della Pubblica Amministrazione.

La trasparenza, infatti, favorisce la partecipazione dei cittadini all’attività delle pubbliche amministrazioni, è funzionale a consentire l’esercizio del controllo diffuso in ogni fase del “ciclo di gestione della performance”, ed è volta ad assicurare la conoscenza -da parte dei medesimi cittadini- dei servizi resi dalle amministrazioni, delle loro caratteristiche e delle modalità con cui essi vengono erogati.

A tal fine, questo Ministero ha avviato diverse iniziative di riorganizzazione interna e di modifica dei propri sistemi di raccolta ed elaborazione di dati.

In tal senso, si è anzitutto provveduto alla nomina del Responsabile per la Trasparenza e la qualità dei servizi, che secondo le indicazioni della Commissione è stato individuato all’interno del vertice amministrativo del Ministero (v. D.M. in data 2.4.2012, pubblicato sul sito istituzionale).

Successivamente sono stati individuati i “punti di contatto” interni a ciascun Dipartimento, in modo da costituire, insieme al citato Responsabile della Trasparenza, una vera e propria “rete dei referenti” quotidianamente impegnata nelle attività in questione.

Si sta in tal modo perfezionando un processo che favorisce la raccolta dei dati in maniera omogenea, il loro diretto raffronto, e che consente uno scambio continuo di informazioni e di esperienze tra tutte le articolazioni dell’Amministrazione.

Il Responsabile della Trasparenza cura regolarmente l’elaborazione e l’aggiornamento del Programma triennale, promuovendo il coinvolgimento delle strutture interne dell’amministrazione ed il loro coordinato operare per il perseguimento degli scopi del programma medesimo.

L’attuazione del Programma Triennale è in linea con la programmazione, e con D.M. in data 6 Luglio 2012 (disponibile sul sito www.giustizia.it) è stato adottato il relativo documento di aggiornamento.

Deve rappresentarsi con grande soddisfazione che nell’ultimo anno questa amministrazione ha avviato (e in molti casi completato) tantissime iniziative - sia di riorganizzazione interna che di modifica dei sistemi di raccolta ed elaborazione di dati - volte a dare attuazione al difficile, articolato e complesso “sistema normativo della trasparenza”, anticipando e spesso superando i contenuti del programma triennale della Trasparenza del 2012.
Tra tutte, vanno certamente ricordate le seguenti novità:

  1. E’ stato disposto l’aggiornamento di tutti i dati riguardanti i curricula, retribuzioni e indirizzi dei dirigenti, nonché delle posizioni dirigenziali vacanti;
  2. E’ stato avviato lo studio sull’usabilità del sito web dell’amministrazione, con l’obiettivo di raccogliere informazioni e suggerimenti utili a migliorarne la leggibilità;
  3. Sono stati apportati numerosi correttivi all’organizzazione delle informazioni presenti sul sito web istituzionale, tanto che esso soddisfa attualmente ben trenta (su quarantadue) degli indicatori generali contenuti nello schema denominato “la bussola della trasparenza - strumenti per l’ analisi ed il monitoraggio dei siti web” elaborato dal Ministero per la Pubblica Amministrazione e la Semplificazione (prima degli interventi in parola il numero degli indicatori soddisfatti era pari a nove);
  4. Sono state pubblicate le statistiche trimestrali d’uso del sito web, sì da consentire la migliore e più tempestiva verifica dei risultati complessivi in termini di utilità ed accessibilità dei dati pubblicati da parte del pubblico degli utenti;
  5. Sono stati pubblicati gli indirizzi di posta elettronica certificata da utilizzare per le comunicazioni da e per il cittadino;
  6. E’ stato pubblicato un questionario di gradimento on line sulla qualità del sito, con raccolta e pubblicazione delle relative informazioni;
  7. E’ stato avviato, ancora in collaborazione con CiVIT, lo studio per l’elaborazione tempi medi di pagamento relativi agli acquisti di beni, servizi e forniture ex art. 23 L. 69/2009;
  8. Sono stati realizzati e condotti a esercizio i sistemi di iscrizione e registrazione on-line ai concorsi banditi dall’amministrazione (per quelli a magistrato ordinario, a notaio e per quelli nel Corpo di Polizia Penitenziaria); sono altresì in corso gli studi di fattibilità per realizzare la gestione telematica delle procedure di iscrizione agli esami di abilitazione alla professione di avvocato, su scala nazionale;
  9. Sono state pubblicate le statistiche delle spese di giustizia, distinte per anni e voci;
  10. E’ stato pubblicato il Piano straordinario di edilizia penitenziaria, la cui realizzazione ha assunto primaria rilevanza sia sul piano finanziario che su quello dell’azione politica del Governo;
  11. E’ stata disposta la pubblicazione sul sito web (con durata programmata di 90 giorni) dei decreti ministeriali di riconoscimento dei titoli professionali conseguiti all’estero e quelli in materia di individuazione delle associazioni rappresentative a livello nazionale delle professioni non regolamentate. Tale pubblicazione, secondo il disposto dell’art. 32 L. 69/2009, sostituisce a tutti gli effetti quella effettuata in Gazzetta Ufficiale, consentendo sensibili risparmi di spesa e maggiore tempestività nel rispetto degli obblighi di pubblicità legale.
  12. Sono state avviate le prime pubblicazioni ex art. 18 D.L. 83/2012 (conv. in legge n. 134/2012), con la creazione di una apposita sezione del sito web dell’amministrazione dedicata alla raccolta delle informazioni su sovvenzioni, contributi, sussidi, corrispettivi e compensi a persone, enti ed imprese;
  13. Sono state definite strutturalmente le forme di scambio informativo tra i Dipartimenti e la redazione del sito web, al fine di migliorare i tempi di pubblicazione dei decreti ministeriali e di tutti i provvedimenti di rilevanza esterna;
  14. Sono state impartite, con circolare dell’11.3.2013, le opportune disposizioni organizzative al fine di dare adempimento alle prescrizioni di legge e di regolamento in materia di oneri informativi, ai sensi degli artt. 6-7 L. 180/2011 e del D.P.C.M. n. 252/2012.

Conclusivamente, dunque, l’elaborazione degli obiettivi strategici in materia di trasparenza non può che corrispondere all’esigenza di completare il quadro degli adempimenti di legge nel più breve tempo possibile e di portare a termine tutte le iniziative e i progetti ancora in corso, previo il loro riallineamento alle nuove disposizioni contenute nel recentissimo Decreto Legislativo n. 33/2013, di riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni.

Con riferimento agli standard di qualità, è stata definita la fase di sperimentazione prodromica alla individuazione degli standard di qualità di taluni dei più importanti servizi resi dall’amministrazione della giustizia al pubblico degli utenti. Si tratta di attività condotte in collaborazione con la Commissione per la Valutazione, la Trasparenza e l’Integrità delle amministrazioni pubbliche (CiVIT): gli standard di qualità suddetti costituiranno oggetto della direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri ai sensi dell’art. 11 del D.Lgs 286/1999, fornendo altresì la base per l’elaborazione della Carta dei servizi dell’amministrazione.

Con D.M. in data 28 Marzo 2013 è stato infine nominato il Responsabile della prevenzione della corruzione, ai sensi dell’art. 1 comma 7 della L. 190/2012. In data 11.9.2013 la Civit (delibera 72/13) ha approvato il Piano Nazionale Anticorruzione (PNA).

Per quel che riguarda invece la partecipazione degli stakeholder al processo di elaborazione e pubblicazione delle informazioni rilevanti, va detto che allo stato l’unico canale informativo a mezzo del quale questa Amministrazione può raccogliere i necessari feedback è proprio il sito web istituzionale, che contiene gli indirizzi di posta elettronica (anche certificata) di cui gli utenti possono servirsi per inoltrare le loro segnalazioni, osservazioni e proposte circa la qualità ed utilità dei dati pubblicati.

A questo proposito, come accennato, proprio allo scopo di garantire la massima partecipazione degli utenti del servizio amministrativo,  sono state pubblicate le statistiche trimestrali d’uso del sito web, gli indirizzi di posta elettronica certificata da utilizzare per le comunicazioni da e per il cittadino, nonchè un questionario di gradimento on line sulla qualità del sito, con raccolta e pubblicazione delle relative informazioni.

D’altra parte, concetti come “accessibilità totale” (art. 11 comma 1 D.Lgs 150/2009) ed “amministrazione aperta” (art. 18 D.L. 83/2012, convertito con modificazioni dalla legge 7 Agosto 2012 n. 134) riconducono chiaramente all’esigenza che i detti obiettivi abbiano la massima estensione possibile, e che la loro selezione avvenga non solo guardando alle prescrizioni di legge, ma altresì considerando che il “bisogno di trasparenza” della collettività può ben riguardare dati ed informazioni non considerati da specifiche disposizioni normative.

Per questa ragione, contemporaneamente all’esigenza di dare piena e ragionata attuazione alle disposizioni di legge in materia, questo Ministero ha ritenuto pertanto di assegnare massima priorità alla conoscibilità di informazioni che attengono alla gestione ed all’uso delle risorse pubbliche che gli sono annualmente assegnate (es: rilevazioni statistiche delle spese di Giustizia; contenuti del piano straordinario di edilizia carceraria), al miglioramento del sistema di raccolta dei reclami e di rilevazione sul grado di interesse degli utenti.
 

Obiettivi individuali (sintesi)

Gli obiettivi, i tempi e le fasi della programmazione strategica fissate nella Direttiva generale per l’attività amministrativa in coerenza con l’Atto d’indirizzo per l’anno 2012 del Ministro della Giustizia hanno dato luogo alla programmazione degli obiettivi relativi alle attività censite nel sistema di controllo di gestione.

I Direttori Generali hanno dunque invitato di dirigenti di seconda fascia a proporre i loro obiettivi, dettando per ciascuno di essi le direttive coerenti con la nota integrativa al bilancio di previsione per l’anno 2012.

I dirigenti di seconda fascia hanno poi definito le proposte di obiettivi da assegnare alla propria struttura e da perseguire nell’anno successivo, previo censimento delle risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili.

Le proposte sono state formulate tenendo conto delle linee di attività di maggiore rilevanza tra quelle svolte dalle singole unità organizzative, con riferimento alla realizzazione degli obiettivi strategici e alla realizzazione di standard di qualità nei servizi pubblici erogati.

Per i dettagli concernenti l’articolazione organizzativa, la struttura e la complessità dell’amministrazione, si vedano le informazioni che precedono. Per ciò che attiene invece al grado di raggiungimento degli obiettivi individuali si vedano i documenti allegati, provenienti dalle rispettive articolazioni ministeriali.

 

Risorse, efficienza ed economicità

I dati di carattere economico-finanziario sono riportati nelle tabelle predisposte da ciascuna articolazione ministeriale (v. documenti allegati, in specie le relazioni dei Dipartimenti dell’Organizzazione Giudiziaria, dell’Amministrazione Penitenziaria, della Giustizia Minorile, dell’UCAN, che rappresentano i Centri di Responsabilità cui è affidata la gestione della più parte delle risorse assegnate a questa amministrazione).

In linea generale, però, occorre riferire che l’analisi del bilancio consuntivo non consente di individuare le economie conseguite, poiché i fondi stanziati sui rispettivi capitoli si sono progressivamente ridotti negli ultimi anni, spesso non consentendo, oltre al non integrale raggiungimento degli obiettivi prefissati, nemmeno la copertura totale dei debiti pregressi e determinandone, addirittura, la formazione di nuovi.

In particolare, con riferimento al funzionamento dei servizi giudiziari, si deve osservare come l’organizzazione finanziaria ed economica del Dipartimento dell’Organizzazione Finanziaria è tale per cui circa il 98,7% delle risorse finanziarie è destinato alle esigenze di funzionamento degli uffici giudiziari, di cui circa l’80% è costituito dagli stipendi del personale amministrativo e di magistratura. Le somme restanti sono gestite in buona parte attraverso gare a carattere nazionale per l’acquisto di beni e servizi da destinare agli uffici giudiziari e per la parte residuale attraverso somme destinate ai 52 Funzionari Delegati, Corti d’Appello e Procure Generali, che li utilizzano per i propri consumi intermedi e per quelli degli uffici dei distretti.

Non potendo, tuttavia, gli uffici giudiziari avere a priori contezza della consistenza dei fondi loro assegnati, non possono effettuare una pianificazione finanziaria ed economica adeguata e cercano di portare avanti progetti in economia, che comportino come unico costo e spesa quelli dell’utilizzo del personale amministrativo, con la conseguenza che i suddetti progetti, inseriti nel Piano della Performance, hanno rappresentato una parte residuale degli stanziamenti previsti nelle Note Integrative.

Non sono stati avviati, pertanto,  nel corso del 2012 processi di ristrutturazione, riorganizzazione e innovazione ai fini dell’erogazione del premio di efficienza.

Anche con riferimento all’art. 37 del decreto legge 98/2011, modificato dalla legge 111/2011, la programmazione per la gestione dei procedimenti civili, amministrativi e tributari pendenti, alla quale sono obbligati i Capi degli Uffici giudiziari entro il 31 gennaio di ogni anno, dalla realizzazione della quale dovrebbero scaturire fondi da destinare al premio di efficienza per il personale degli uffici più virtuosi, ha preso avvio nel 2012 e non è stato ancora possibile quantificarne consistenza e risultati.

Tuttavia, come si è accennato, nel corso dell’anno 2012 sono stati approvati i decreti delegati per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari: la realizzazione di questo progetto (ormai entrato a pieno regime) determinerà una profonda modifica degli assetti organizzativi del cd. “servizio giustizia”, consentendo di conseguire la riduzione delle inefficienze, l’eliminazione di sprechi ed una forte innovazione nella organizzazione della produzione dei servizi; consentendo così di ottenere sensibili risparmi per l’intera struttura ministeriale.

 

Pari opportunità e bilancio di genere. Interventi in favore del benessere organizzativo.

Nel corso dell’anno oggetto d’analisi, questa amministrazione ha intrapreso numerose azioni destinate a prevenire od eliminare ogni situazione di discriminazione.

All’interno del Dipartimento dell’Organizzazione è stato istituito sin dal 1999 il Comitato delle Pari Opportunità, che si è riunito periodicamente e che ha sospeso i lavori inizialmente per effetto della nota del Capo di Gabinetto del 22.07.2011 che richiedeva una modificazione della sua composizione e, successivamente, a seguito della entrata in vigore della legge istitutiva del Comitato Unico di Garanzia (C.U.G.).

Quest’ultimo è stato costituito con Decreto Interdipartimentale del 29 gennaio 2013 a firma congiunta dei Direttori Generali del personale facenti capo al Dipartimento dell’Organizzazione Giudiziaria, Dipartimento della Giustizia Minorile e Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria.

Dall’analisi dei dati relativi al personale presente presso il Ministero di Giustizia emerge che nel dicembre 2012 si è provveduto alla nomina di 40 dirigenti (di cui 28 donne e 12 uomini) ed è previsto analogo contingente di assunzioni per il 2013 (25 donne e 15 uomini). In conseguenza, la distribuzione degli incarichi dirigenziali rispecchia la proporzione (favorevole al genere femminile) presente nel ruolo.

Per quel che riguarda l’Amministrazione Penitenziaria, è stato rilevato che nei profili dirigenziali generali il bilancio di genere registra una netta prevalenza degli uomini (82%) sulle donne (18%), mentre il rapporto è invertito (65% donne – 35% uomini) per i ruoli dirigenziali di seconda fascia.

Il personale femminile di Polizia Penitenziaria rappresenta solo il 10% del totale, ma la sproporzione è ampiamente giustificata dallo squilibrio di genere registrato nella popolazione detenuta. Solo il 4% della stessa, infatti, è di genere femminile, e dunque l’attuazione della politica dell’ordine, della sicurezza e del trattamento deve essere realizzata prevalentemente con l’impiego di risorse umane di genere maschile.

Nell’ambito del ruolo dei Commissari, la percentuale di impiego femminile raggiunge il 44% ed appare destinata ad aumentare, anche in considerazione della prevalenza di commissari donne reclutate in occasione degli ultimi concorsi pubblici.

Particolare rilevanza hanno infine assunto, nel corso dell’anno 2012, le iniziative di diffusione del benessere organizzativo promosse in seno al Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria.

Su tutto il territorio, fino agli istituti penitenziari, è presente una rete di referenti locali sul benessere.

Sono stati offerti premi per il conseguimento di titoli di studio, soggiorni estivi per le famiglie del personale a prezzi convenzionati presso le strutture demaniali dell’amministrazione,  sussidi post mortem ed in caso di malattie particolari, nonché convenzioni per acquisti di beni e servizi a prezzi agevolati.

Si tratta di interventi che, nonostante le problematiche connesse alla sostenibilità organizzativa, in un momento di grande criticità caratterizzato dall’esiguità delle risorse economiche, hanno avuto tutti positiva realizzazione, tanto che il progetto formativo relativo al benessere organizzativo realizzato dall’Istituto Superiore di Studi Penitenziari ha conseguito per il 2012 il premio Basile dell’Associazione Italiana Formatori.

Con riferimento al Dipartimento degli Affari di Giustizia, si rileva una netta prevalenza del genere femminile, presente nella misura del 71%.

Per quanto riguarda il Dipartimento di Giustizia Minorile,  si può osservare che nei profili dirigenziali generali il bilancio di genere registra una pari presenza di uomini e donne (9 ciascuno), mentre è invertita con riferimento al personale complessivo del Dipartimento (donne 67%; uomini 33%).

 

Il processo di redazione della Relazione sulla Performance

Fasi, soggetti tempi e responsabilità

Il processo seguito nella redazione della presente Relazione è conforme alla disciplina dettata dagli artt. 10 commi 1-2, 14 comma 4 lett. c) e 15 comma 2 lett. b) D.Lgs 150/2009, nonché alle linee guida elaborate dalla CiVIT in materia (da ultimo, come detto, approvate con delibera n. 5/2012).

In particolare, il processo è stato avviato con nota del Capo di Gabinetto del Ministro prot. n. 15692 del 29 maggio 2013, diretta ai Capi Dipartimento ed al Direttore Generale degli Archivi Notarili.

Ogni articolazione ministeriale ha fornito nei tempi richiesti i dati e le informazioni rilevanti, secondo lo schema illustrativo proposto dalla Commissione, e l’Ufficio di Gabinetto –deputato al raccordo tra le funzioni di indirizzo politico del Ministro e le attività dei Dipartimenti - ha dunque predisposto il presente documento, che come detto conclude il ciclo di gestione della performance  di questo Ministero.

Lo stesso documento, una volta adottato dal Ministro con proprio decreto, verrà trasmesso per la validazione all’Organismo Indipendente di Valutazione della Performance, nonché all’ARAN ed al Ministero dell’Economia.

Per finire, di esso sarà data la più ampia diffusione mediante la pubblicazione sul sito web dell’amministrazione, come disposto dall’art. 10 comma 8 lett. b) del D.Lgs 33/2013.


Punti di forza e debolezza del ciclo della Performance

Come accennato, uno dei punti di debolezza del ciclo di gestione della Performance di questo Ministero è costituito dall’attuale assenza di un unico sistema informatico di raccolta delle informazioni attinenti al controllo di gestione, sicchè non è semplice dare continuità al monitoraggio sullo stato di avanzamento dei progetti (workflow) e verificare tempestivamente scostamenti, ritardi e difficoltà nel raggiungimento degli obiettivi.

Tuttavia, la piattaforma informatica, studiata su iniziativa dell’OIV è in via di definitivo completamento e certamente consentirà di conoscere e verificare con maggior precisione e tempestività i risultati di performance raggiunti dall’amministrazione.

Tra i punti di forza del ciclo della gestione della performance vanno invece menzionati: il buon livello di integrazione raggiunto tra i vari soggetti coinvolti, ottenuto grazie alla creazione della “rete dei referenti” della performance e della trasparenza all’interno di ogni Dipartimento; l’accresciuta specializzazione delle figure professionali deputate alla cura di questo specifico settore dell’amministrazione, che innegabilmente presenta molte difficoltà ed un tasso di innovazione non comune nella gestione dei processi burocratici di competenza del Ministero;  infine, l’accresciuta consapevolezza che solo la compiuta ed effettiva attuazione dei princìpi ispiratori della riforma consentiranno di restituire al cittadino un’amministrazione più efficiente e capace di erogare servizi migliori impiegando meno risorse.

Roma, settembre 2013

 

Allegati:

 

aggiornamento: 11 ottobre 2013