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Archivio - Commissioni di studio anni 2012-2013

aggiornamento: 1 giugno 2018

Il Gruppo è stato incaricato di procedere alla ricognizione e all’analisi critica del complesso degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle convenzioni ed ai trattati internazionali in materia di contrasto e prevenzione del riciclaggio.
Obiettivo principale del Gruppo è stato quello di studiare il riciclaggio nelle sue varie manifestazioni, nella prospettiva, in particolare, di elaborare una proposta di modifica legislativa per estendere, a determinate condizioni, la punibilità per riciclaggio anche all’autore o al concorrente nel reato-presupposto che ha generato i proventi illeciti (c.d. autoriciclaggio).
Linee direttrici del lavoro del gruppo di studio sono state:

  • l’analisi della fenomenologia del riciclaggio e dell’attuale quadro normativo
  • le problematiche teoriche tradizionalmente connesse alla previsione della figura del c.d. autoriciclaggio

Alla luce di tale analisi si è registrata una tendenziale convergenza sull’opportunità di rivedere l’attuale collocazione sistematica della fattispecie nel senso di un inserimento del riciclaggio e, in prospettiva, dell’autoriciclaggio in un titolo del codice penale dedicato alla tutela dell’ordine economico e finanziario. Allo stesso modo si è delineato un indirizzo favorevole a semplificare l’attuale quadro normativo, facendo confluire all’interno delle fattispecie di cui sopra la condotta di impiego in attività economiche e finanziarie di denaro, beni o altra utilità di provenienza delittuosa oggi contemplata dall’art. 648 ter del codice penale.
Il Gruppo di studio ha formulato le seguenti proposte alternative:

  • previsione di un’unica fattispecie, che comprenda riciclaggio e autoriciclaggio, mediante l’eliminazione della attuale clausola di riserva di cui al vigente art. 648 bis c.p. (‘Fuori dei casi di concorso’);
  • costruzione di un’autonoma fattispecie di autoriciclaggio, circoscrivendo il suo ambito di applicazione soltanto ad alcune delle condotte oggi punibili a titolo di riciclaggio (condotte di sostituzione o trasferimento di denaro, beni o altra utilità di provenienza delittuosa con finalità speculative, economiche o finanziarie nonché di impiego con le medesime finalità).

Entrambe le proposte prevedono il mantenimento dell’attuale cornice edittale della reclusione (da quattro a dodici anni), con aumento della multa (che può variare a seconda delle ipotesi da euro 5.000 a 50.000 oppure da euro 10.000 a 100.000)
In parallelo si sono valutati interventi modificativi della normativa antiriciclaggio, prevista dal D.Lgs. 231/2007, atti a porre rimedio ad alcune difficoltà applicative, con particolare riguardo al quadro delle sanzioni penali e amministrative e agli approfondimenti delle segnalazioni di operazioni sospette di riciclaggio.
Il Gruppo di studio, in linea con le indicazioni formulate dai numerosi esperti auditi, ha altresì ritenuto di soffermare l’analisi anche su temi in varia misura connessi, quali quello dell’abuso dei beni sociali, del monitoraggio fiscale, della previsione di strumenti a carattere premiale (v. relazione e proposte normative).

Relazione e proposta di modifica legislativa

 

Per una coordinata e più compiuta azione sul sistema, si è ritenuto indispensabile affiancare al gruppo sulla prescrizione un Gruppo di studio sulla depenalizzazione, che ha avuto il mandato di individuare settori e materie nei quali sia consigliabile prevedere la trasformazione dei reati in illeciti amministrativi e verificare la fattibilità di altri strumenti di deflazione.
Entrambi i gruppi sono stati posti sotto la medesima presidenza del Prof. Antonio Fiorella, al fine di garantire il coordinamento delle attività e la sintonia dei risultati, con il comune obiettivo della razionalizzazione complessiva del sistema, attraverso la riforma della prescrizione da un lato e la depenalizzazione e altri interventi di deflazione dall’altro.
Da tempo viene infatti sottolineata la necessità di contrarre l’intervento del diritto penale a causa della progressiva dilatazione del ricorso alla sanzione penale, con pregiudizio per la sua natura di extrema ratio che determina una riduzione della funzione general-preventiva, propria della pena, ed una incapacità del sistema giudiziario, nel suo complesso, di accertare e reprimere i reati. Il flusso dei reati in entrata continua a superare di gran lunga le capacità di risposta del sistema penale, sì che si allarga lo iato tra i reati effettivamente perseguiti e non (con il poco commendevole effetto delle cosiddette punizioni a sorteggio).
È necessario, invece, che la sanzione penale sia prevista nel rispetto dei principi di proporzione, sussidiarietà ed efficacia dell’intervento penale, consacrati anche dalle fonti sovranazionali, a cominciare dal Trattato di Lisbona, quali criteri-guida della comune politica criminale europea.
Su queste premesse, il Gruppo di studio ha dunque predisposto un disegno di legge di depenalizzazione e deflazione del sistema penale, nel tentativo di ricondurre l’intervento punitivo alle richiamate direttrici di politica criminale, muovendosi così nelle due prospettive della depenalizzazione in astratto (trasformazione dei reati in illeciti amministrativi) e in concreto (irrilevanza penale del fatto, ampliamento delle ipotesi di oblazione e di estinzione del reato conseguente a condotte riparatorie e/o conformative), perché è parso che, pur rispondendo a esigenze diverse, dette prospettive vadano perseguite congiuntamente per garantire l’effettiva sussidiarietà del controllo penale.
Questi i contenuti salienti del progetto.
Sul piano della depenalizzazione in astratto, è prevista una delega al Governo a trasformare in illeciti amministrativi i reati puniti con la sola pena della multa o dell’ammenda e le contravvenzioni punite con la pena alternativa dell’arresto o dell’ammenda. Visto il tipo di sanzione penale prevista e il ridotto disvalore da essa richiamato, la depenalizzazione risulta opportuna per dar seguito coerente al criterio della pena quale extrema ratio. Alcune materie (come, tra le altre, l’ambiente, il territorio e il paesaggio, salvo alcune eccezioni, come l’art. 44 lett. a) del t.u. edilizia per il quale si propone la trasformazione in illecito amministrativo) sono state epressamente escluse da tale opera di depenalizzazione in ragione dell’importanza dei beni coinvolti.
Si propone anche l’abrogazione di alcune figure di reato previste dal codice penale (o dalla legislazione complementare), in ragione del loro carattere bagatellare (ad es. gli artt. 636 e 637 - introduzione o abbandono di animali nel fondo altrui e pascolo abusivo; ingresso abusivo nel fondo altrui; 716 c.p. – Omesso avviso all’Autorità dell’evasione o fuga di minori), della loro scarsissima (o talvolta addirittura inesistente) applicazione pratica (ad es. 415 c.p. – Istigazione a disobbedire alle leggi - nonché le residue fattispecie di serrata e boicottaggio) o, infine, in ragione della non compatibilità con i principi costituzionali (ad es., l’art. 266 co. 4 con riferimento alla nozione, agli effetti della legge penale, di “fatto commesso pbblicamente”; art. 565 c.p. per la genericità del riferimento alla “morale familiare”; art. 668 c.p. in materia di rappresentazioni teatrali o cinematografiche abusive; art. 707 c.p. – Possesso ingiustificato di chiavi e grimaldelli).
Si propone altresì l’abrogazione dell’art. 270 (Associazioni sovversive), in quanto, a seguito della riforma dell’art. 270-bis c.p., in combinato disposto con l’art. 270-sexies c.p., l’associazione sovversiva è stata definitivamente assorbita dall’art. 270-bis c.p. (l’abrogazione dell’art. 270 non determina, pertanto, alcun arretramento di tutela). Inoltre, l’abrogazione delle fattispecie di oltraggio, lasciando esclusivamente il delitto di oltraggio a magistrato in udienza (art. 343 c.p.) in considerazione della particolare delicatezza della funzione svolta dal magistrato nel corso dell’udienza.
Si propone infine l’abrogazione degli artt. 6, comma 3 e 10-bis del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286.
L’art. 6, comma 3 prevede una disciplina speciale per il cittadino extracomunitario che non ottempera, senza giustificato motivo, all’ordine di esibizione del passaporto o di altro documento di identificazione e del permesso di soggiorno o di altro documento attestante la regolare presenza nel territorio dello Stato: l’abrogazione di questa norma comporta la riconduzione del fatto all’art. 651 c.p., con l’equiparazione tra stranieri e cittadini.
Il reato c.d. di “immigrazione clandestina” (art. 10 bis d.lgs. n. 286 del 1998) è stato introdotto dal pacchetto-sicurezza del 2009 (l. n. 94 del 200) con l’intento di salvaguardare, attraverso la previsione dell’espulsione quale sanzione sostitutiva irrogata dal giudice, il carattere immediato dell’esecuzione dell’allontanamento. Tale contravvenzione rivela una marcata impronta “simbolica”, cui si associano rilevanti “effetti collaterali” (connessi, in particolare, all’obbligo di denuncia dello straniero irregolare). Si propone l’abrogazione di questa fattispecie: non persuade la sentenza n. 250/2011 della Corte costituzionale che ha salvato l’art. 10-bis, in quanto questa norma è affine all’aggravante ex art. 61, n. 11-bis c.p. dichiarata illegittima (Corte cost. sent. n. 249/2010); entrambe le norme sono quindi espressione di colpevolezza d’autore e non per il fatto; si tratta di una norma penale del tutto inefficace e simbolica, che prevede un regime sanzionatorio irrazionale, in quanto alla pena principale, di carattere pecuniario, che sicuramente il soggetto non sarà in grado di pagare, viene sostituita la sanzione dell’espulsione. più grave della pena principale. A garantire la disciplina dei flussi in ingresso, è quindi sufficiente il procedimento amministrativo di espulsione, presidiato anche dalla sanzione penale.
Come accennato, la presente proposta punta anche ad affiancare agli interventi destinati ad operare sul tradizionale terreno della depenalizzazione c.d. ‘in astratto’, altri strumenti di selezione e sfoltimento endoprocessuale (la c.d. depenalizzazione in concreto), capaci di conferire una maggiore flessibilità al sistema della “giustizia penale”.
I poli dell’intervento sono da un lato la procedibilità, dall’altro le vicende estintive del reato. Su entrambi i terreni, in ogni caso, si è operato in modo da individuare punti soddisfacenti di equilibrio tra le esigenze di alleggerimento delle pendenze e la tutela degli interessi protetti.
L’articolato è redatto per gran parte sotto forma di disegno di legge. Descrive cioè fattispecie di immediata operatività.
In particolare, prevede: l’estensione della punibilità a querela e l’introduzione della particolare tenuità del fatto come causa ostativa alla procedibilità; l’ampliamento e la revisione dei casi e dei presupposti dell’oblazione e l’introduzione di ipotesi di estinzione del reato conseguenti a condotte riparatorie.
Tra i meccanismi deflattivi proposti, la previsione generalizzata della ‘particolare tenuità del fatto’ rappresenta probabilmente la novità più significativa.
Già sperimentato nel procedimento minorile e in quello dinanzi al giudice di pace, questo meccanismo di ‘auto-riduzione’, finalizzato a restituire razionalità ed economicità al sistema, fa dunque ingresso nella giustizia ordinaria.
Prendendo a riferimento la disposizione dell’art. 34 d.lgs. 274/2000, la disposizione proposta prevede che non si proceda quando il fatto è di particolare tenuità per le modalità della condotta, l’esiguità del danno o del pericolo, il grado di colpevolezza e l’occasionalità.
Con riferimento alla natura giuridica dell’istituto, si è optato per la collocazione della figura della tenuità del fatto nel quadro della procedibilità, in modo da ottenere che risultati di ‘sbarramento’ possano realizzarsi già per effetto delle determinazioni inerenti l’esercizio dell’azione penale.
Di rilievo è anche la proposta introduzione di una “anagrafe delle fattispecie penali” che, consentendo finalmente di stabilire il numero esatto dei reati esistenti nel nostro ordinamento, permetterebbe di calibrare in modo razionale gli interventi di depenalizzazione. Si tratterebbe inoltre di un fondamentale strumento per il cittadino, che realizzerebbe efficacemente la funzione di orientamento della norma.

Relazione
Proposta di articolato

 

La Commissione è stata incaricata di elaborare possibili proposte di riforma dell’istituto della prescrizione di modo da superare i profili di criticità della normativa vigente da tempo oggetto di rilievi anche a livello internazionale.
L’attuale disciplina determina, in linea di principio, il tempo di prescrizione calcolandolo sulla base del massimo di pena previsto dalle singole ipotesi di reato, con l’aumento di un quarto in presenza di atti interruttivi.
L’obiettivo della Commissione è stato quello di ricercare un giusto punto di equilibrio tra le esigenze di accertamento dei reati ed il diritto del cittadino a vedere celebrato in termini ragionevoli il processo.
Le direttrici della proposta elaborata dalla Commissione per dare modo alla giurisdizione di avere tempi sufficienti per addivenire all’accertamento in via definitiva del reato si prevedono due correttivi di fondo all’attuale disciplina:

  1. previsione di due successive cause di sospensione della prescrizione legate, rispettivamente, alla pronuncia/deposito della sentenza di condanna di primo e secondo grado (due anni per l’appello e uno per la cassazione);
  2. la rimodulazione del rapporto tra il termine base di prescrizione e l’aumento dovuto ad eventi interruttivi (l’aumento del termine è rimodulato in maniera inversamente proporzionale alla durata di tale termine per assicurare in caso di emersione tardiva della notitia criminis tempo sufficiente alla giurisdizione, vedi p. 6 della relazione).

Ulteriori modifiche:

  1. ritorno ad un sistema di determinazione della prescrizione per fasce di gravità (cinque fasce, vedi p. 5 della relazione);
  2. intervento sul dies a quo in caso di reati a danni di minore: il termine della prescrizione decorre dal compimento del quattordicesimo anno di età (modifica derivante da convenzioni sottoscritte dall’Italia in materia di abusi sessuali su minori).
  3. mantenimento del raddoppio dei termini di prescrizione per i reati di mafia e terrorismo.
  4. previsione di un meccanismo di estinzione del reato per prescrizione là dove il pubblico ministero non assuma le sue determinazioni entro un termine doppio di quello previsto per le indagini preliminari e relative proroghe.
  5. sospensione del corso della prescrizione in caso di rogatoria per un periodo comunque non superiore a sei mesi.

Ipotesi alternative:

Ipotesi 1

  1. diversa determinazione dei termini base di prescrizione (più lunghi di quelli previsti dalla proposta base di cui sopra, vedi paragrafo 9.1 della relazione);
  2. meccanismo di rimodulazione della prescrizione a seconda del momento di emersione della notitia criminis: in caso di emersione della notitia criminis a ridosso della prescrizione intervengono cause di sospensione che assicurano la celebrazione del processo; in caso di emersione tempestiva/precoce della notitia criminis il termine di prescrizione viene di regola ridefinito in tre anni, ferme restando le cause di sospensione di cui sopra.

Ipotesi 2

  1. diversa determinazione anche in questo caso dei termini base di prescrizione (più lunghi in parte di quelli previsti dalla proposta base di cui sopra, vedi paragrafo 9.2 della relazione);
  2. eliminazione del regime degli atti interruttivi e integrale soppressione della logica del ‘doppio binario’ (ovverosia l’attuale raddoppio del termine di prescrizione) anche per i reati di mafia e terrorismo (previsti invece nella proposta base e nell’ipotesi alternativa 1).
  3. diversa modulazione delle cause di sospensione legate, rispettivamente, alla pronuncia/deposito della sentenza di condanna di primo e secondo grado.

Relazione e proposta di articolato legge di riforma

 

  • Commissione Bianca - per lo studio di questioni giuridiche afferenti la famiglia e l'elaborazione di proposte di modifica alla relativa disciplina (9 marzo 2012)

Istituita con decreto del Ministro per la cooperazione internazionale e l'integrazione con delega alle politiche per la famiglia il 9 marzo 2012, la Commissione, cui ha partecipato il Ministero della giustizia, ha inteso superare ogni discriminazione esistente tra figli naturali e legittimi, al fine di elaborare una proposta di decreto legislativo che attuasse i principi contenuti nella legge delega n. 219/2012 recante "Disposizioni in materia di riconoscimento di figli naturali".

Relazione

Struttura di riferimento