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Rapporto Greco - Incriminazioni e trasparenza dei finanziamenti dei partiti politici

aggiornamento: 4 febbraio 2020

Il gruppo di Stati contro la corruzione (GRECO) provvede al monitoraggio della conformità dei suoi 49 Stati membri con gli strumenti di lotta alla corruzione del Consiglio d’Europa.
L’attività di monitoraggio del GRECO prevede una «procedura di valutazione», che si basa sulle risposte date dal paese ad un questionario e su visite in loco, seguite da una valutazione di impatto («procedura di conformità»), in cui si esaminano le misure adottate per attuare le raccomandazioni formulate in sede di valutazione del paese. Si applica un processo dinamico di valutazione reciproca e di pressione tra pari, che associa la competenza dei professionisti che fungono da valutatori e la presenza di rappresentanti degli Stati che siedono in plenaria.
L’azione svolta dal GRECO ha portato all’adozione di un numero considerevole di relazioni ricche di informazioni concrete sulle politiche e le pratiche di lotta contro la corruzione in Europa. Tali relazioni identificano i successi e le carenze della legislazione, delle normative, delle politiche e degli assetti istituzionali nazionali e formulano raccomandazioni intese a rafforzare la capacità degli Stati di combattere la corruzione e promuovere l’integrità.
L’adesione al GRECO è aperta, a parità di condizioni, agli Stati membri del Consiglio d’Europa e agli Stati terzi.

Le relazioni di valutazione e di conformità adottate e altre informazioni su GRECO website.


Adottato dal GRECO in occasione della sua 84ª riunione plenaria: 2-6 dicembre 2019
Pubblicazione: 6 dicembre 2019 Greco RC3 (2019)7


 

Terzo ciclo di valutazione

Secondo Addendum al Secondo Rapporto di Conformità sull’Italia

“Incriminazioni (STE 173 e 191, GPC 2)”

“Trasparenza dei Finanziamenti dei Partiti Politici”

RAPPORTO DI CONFORMITÀ
ITALIA

 

 

 I. INTRODUZIONE

  1. Il presente Secondo Addendum esamina le nuove misure introdotte dalle autorità italiane a seguito dell’adozione dell’Addendum al Secondo Rapporto di Conformità, per dare attuazione alle raccomandazioni formulate dal GRECO nel suo Rapporto del terzo ciclo di valutazione sull’Italia. Il Terzo ciclo di valutazione riguarda due diversi temi, in particolare:
    • Tema I - Incriminazioni: articoli 1a e 1b, da 2 a 12, da 15 a 17 e 19 paragrafo 1 della Convenzione penale sulla corruzione (STE 173); articoli da 1 a 6 del suo Protocollo addizionale (STE 191) e suo Principio guida 2 (qualificare come reato la corruzione).
    • Tema II - Trasparenza dei finanziamenti dei partiti politici: articoli 8, 11, 12, 13b, 14 e 16 della Raccomandazione Rec(2003)4 sulle Regole comuni contro la corruzione nel finanziamento dei partiti politici e delle campagne elettorali, e — più in generale — il Principio guida 15 (finanziamento dei partiti politici e delle campagne elettorali).
       
  2. Il GRECO ha adottato il Rapporto del terzo ciclo di valutazione sull’Italia in occasione della sua 54a riunione plenaria (20-23 marzo 2012) e lo ha reso pubblico l’11 aprile 2012 previa autorizzazione dell’Italia (Greco EVAL III REP (2011) 7E, Tema I e Tema II). Il Rapporto di conformità sul terzo ciclo è stato adottato dal GRECO in occasione della sua 64a riunione plenaria (16-20 giugno 2014) e reso pubblico il 20 giugno 2014 previa autorizzazione dell’Italia (Greco RC-III (2014) 9E). Il Secondo rapporto di conformità è stato adottato dal GRECO in occasione della sua 74a riunione plenaria (28 novembre-2 dicembre 2016) e reso pubblico il 2 dicembre 2016 previa autorizzazione dell’Italia. L’Addendum al Secondo rapporto di conformità è stato adottato dal GRECO in occasione della sua 80a riunione plenaria (Strasburgo, 18-22 giugno 2018) e reso pubblico il 29 giugno 2018 previa autorizzazione dell’Italia. Si è concluso che l’Italia avesse dato attuazione in modo soddisfacente o trattato in modo soddisfacente otto delle sedici raccomandazioni contenute nel Rapporto del terzo ciclo di valutazione: sette raccomandazioni sono state attuate solo in parte mentre una non è stata attuata.
     
  3. In considerazione del fatto che non era stata ancora data piena attuazione a otto raccomandazioni, il GRECO, ai sensi dell’articolo 31, paragrafo 9, del suo Regolamento interno, ha chiesto al Capo della delegazione italiana di fornire informazioni supplementari in relazione all’attuazione di tutte le raccomandazioni pendenti. Il 31 luglio 2019 le autorità italiane hanno presentato un Rapporto sullo stato dei lavori, in relazione alle raccomandazioni da i a iv e ix sul Tema I – Incriminazioni, e alle raccomandazioni iv e vi sul Tema II – Trasparenza dei finanziamenti dei partiti politici al 31 marzo 2019, che è stato alla base del presente Secondo Addendum al Secondo rapporto di conformità.
     
  4. Il GRECO ha incaricato l’Austria e il Montenegro di nominare dei relatori per la procedura di conformità. I relatori nominati sono Christian MANQUET, Capo Dipartimento, Direzione della Legislazione Penale, Ministero della Giustizia (Austria), e Dušan DRAKIC, Capo sezione, Agenzia per la prevenzione della corruzione (Montenegro). Sono stati assistiti dal Segreteriato del GRECO nella redazione del presente Secondo Addendum al Secondo rapporto di conformità.
     

II. ANALISI

Tema I: Incriminazioni

  1. Si rammenta che nel suo Rapporto di valutazione, il GRECO ha rivolto nove raccomandazioni all’Italia in relazione al Tema I. Nella procedura di conformità, fino alla redazione del presente rapporto, le raccomandazioni VI, VII e VIII erano state trattate in modo soddisfacente; le raccomandazioni I, II, IV, V e IX erano state attuate solo in parte mentre non era stata data attuazione alla raccomandazione III.
  2. Le autorità hanno comunicato che è stata adottata la Legge n. 3 del 9 gennaio 2019, cosiddetta Legge “Spazzacorrotti”, che prevede norme per la lotta alla corruzione nel settore pubblico e per l’estensione dei requisiti di trasparenza per il settore privato. Sul fronte penale, la legge menzionata introduce, tra le altre cose, nuovi poteri per le autorità inquirenti (uso di tecniche investigative speciali, per es. agenti sotto copertura, intercettazioni rispetto a una maggiore varietà di reati connessi alla corruzione), aumento delle sanzioni sia per le persone giuridiche che fisiche (compresa l’interdizione perpetua dai pubblici uffici o l’incapacità in perpetuo di contrattare con la pubblica amministrazione), ulteriori adeguamenti dei reati di corruzione privata e traffico di influenze, una più ampia definizione di pubblico ufficiale straniero, nuovo calcolo della prescrizione (interruzione dei termini di prescrizione dopo una condanna di primo grado a partire dal 2020) e riabilitazione, trattamento favorevole per chi denuncia per primo la corruzione, extraterritorialità, ecc. Alcune di queste novità sono spiegate di seguito più dettagliatamente.

Raccomandazione I.

  1. Il GRECO ha raccomandato di procedere celermente alla ratifica della Convenzione penale sulla corruzione (STE 173) e del relativo Protocollo Addizionale (STE 191).
  2. Il GRECO rammenta che la Convenzione penale sulla corruzione (STE 173) è stata ratificata dall’Italia il 13 giugno 2013 ed è entrata in vigore per l’Italia il 1° ottobre 2013. Il Protocollo addizionale alla Convenzione penale sulla corruzione è in attesa di ratifica e il GRECO ha pertanto ritenuto che la raccomandazione I sia stata solo in parte attuata.
  3. Le autorità italiane non riferiscono alcun progresso a questo proposito. La proposta di progetto di legge che qualifichi come reato la corruzione attiva e passiva di arbitri stranieri è ancora in attesa di adozione; una volta fatto questo, non vi sarebbero ostacoli alla ratifica del Protocollo addizionale alla Convenzione penale sulla corruzione (STE 191).
  4. Il GRECO si rammarica per la mancanza di progressi tangibili nel processo di ratifica del Protocollo addizionale alla Convenzione penale sulla corruzione (STE 191) e conclude, pertanto, che la raccomandazione I rimane attuata solo in parte.

Raccomandazione II.

  1. Il GRECO ha raccomandato di estendere il campo di applicazione della normativa sulla corruzione attiva e passiva a tutti i pubblici ufficiali stranieri, ai membri delle assemblee pubbliche straniere, ai funzionari appartenenti a organizzazioni internazionali, ai membri di assemblee parlamentari internazionali, e ai giudici e funzionari delle Corti internazionali, al fine di renderla pienamente conforme ai requisiti di cui agli articoli 5, 6, 9, 10 e 11 della Convenzione penale sulla corruzione (STE 173).
  2. Il GRECO rammenta che tale raccomandazione era stata ritenuta attuata solo in parte. La corruzione attiva di pubblici ufficiali stranieri (che era disciplinata solamente in ambito UE/OCSE) nonché la corruzione attiva e passiva di funzionari appartenenti a organizzazioni internazionali, di membri di assemblee parlamentari internazionali, e di giudici e funzionari delle Corti internazionali era ancora in attesa di essere qualificata come reato.
  3. Il GRECO osserva inoltre che l’Italia si era riservata il diritto di non prevedere come reato nel proprio ordinamento nazionale la condotta di corruzione passiva di pubblici ufficiali stranieri, nonché la corruzione attiva e passiva dei membri di assemblee pubbliche straniere, fatte salve le persone appartenenti agli Stati membri dell’Unione europea. Visto che l’Italia ha rinnovato la sua riserva nel 2017 e, ancora, nel 2019, e pertanto ha l’obbligo di riconsiderare tale dichiarazione entro tre anni (ai sensi dell’articolo 38 della STE 173), il GRECO non ha chiesto all’Italia di fornire informazioni aggiuntive in relazione a questa parte della raccomandazione.
  4. Le autorità italiane chiariscono che, a seguito delle modifiche introdotte dalla Legge n. 3/2019, la corruzione attiva e passiva di funzionari pubblici di altri Stati membri dell’Unione europea, dei membri di assemblee pubbliche straniere, dei funzionari appartenenti a organizzazioni internazionali, dei membri di assemblee parlamentari internazionali e dei giudici e funzionari delle Corti internazionali è oggi un reato ai sensi dell’ordinamento italiano (articolo 1, comma 1, lettera o, Legge n. 3/2019).
  5. Il GRECO mostra apprezzamento per il passaggio compiuto dall’Italia al fine di riconsiderare la riserva espressa a questo proposito qualificando come reato anche la corruzione straniera in totale allineamento con la Convenzione penale sulla corruzione. Tuttavia, per quanto riguarda la corruzione passiva dei pubblici ufficiali stranieri, essa è limitata ai funzionari degli Stati membri dell’Unione europea.
  6. Il GRECO conclude che la raccomandazione II rimane attuata solo in parte.

Raccomandazione III.

  1. Il GRECO ha raccomandato di (I) estendere il campo di applicazione della normativa sulla corruzione attiva e passiva dei giurati stranieri al fine di renderla pienamente conforme alle prescrizioni di cui all’articolo 6 del Protocollo addizionale alla Convenzione penale sulla corruzione (STE 191) e (II) di qualificare come reato la corruzione attiva e passiva degli arbitri nazionali e stranieri.
  2. Il GRECO rammenta che le autorità italiane non avevano riferito alcun progresso riguardo a tale raccomandazione nel precedente rapporto di conformità e che, di conseguenza, la stessa era stata considerata non attuata.
  3. Le autorità italiane rimandano nuovamente alle informazioni fornite in merito alla raccomandazione I, vale a dire che il Governo ha ricevuto una proposta di legge per l’esame della ratifica del Protocollo addizionale alla Convenzione penale sulla corruzione, che riguarda anche l’incriminazione della corruzione degli arbitri, ma che il processo di adozione è ancora in corso. Inoltre, riferiscono che, a seguito dell’adozione della Legge n. 3/2019, l’articolo 322 del codice penale, così come emendato, non comprende più le cosiddette “limitazioni OCSE” (vale a dire, la limitazione dell’ambito della corruzione attiva alle transazioni commerciali). Questo significa che la corruzione attiva dei giurati (compresi i giurati stranieri) è oggi pienamente disciplinata dalla legge.
  4. Il GRECO si rammarica per la mancanza di progressi tangibili in relazione alla qualificazione come reato della corruzione degli arbitri. Tuttavia, riconosce che la corruzione dei giurati stranieri è oggi disciplinata dalla legge in linea con il Protocollo addizionale alla Convenzione penale sulla corruzione (STE 191) e conclude che la raccomandazione III è stata parzialmente attuata.

Raccomandazione IV.

  1. Il GRECO ha raccomandato di qualificare come reato la corruzione nel settore privato, conformemente agli articoli 7 e 8 della Convenzione penale sulla corruzione.
  2. Il GRECO ha accolto con favore, nel precedente rapporto di conformità, l’adozione di una legislazione che qualifica come reato la corruzione nel settore privato. Tuttavia, ha osservato che l’ammissibilità dell’azione penale era possibile solo su querela della persona offesa, cosa che non è conforme alla Convenzione. Il GRECO, pertanto, ha ritenuto che la raccomandazione IV fosse attuata solo in parte.
  3. Le autorità italiane riferiscono che oggi, sulla base della Legge n. 3/2019, la querela della persona offesa non è più richiesta perché il reato di corruzione privata sia oggetto di indagine e di processo (articolo 1, comma 5, lettera a, Legge n. 3/2019).
  4. Il GRECO mostra apprezzamento per l’iniziativa presa dall’Italia al fine di allineare pienamente il reato di corruzione nel settore privato con i requisiti di cui alla Convenzione penale sulla corruzione e conclude che la raccomandazione IV è stata attuata in modo soddisfacente.

Raccomandazione V.

  1. Il GRECO ha raccomandato di qualificare come reato il traffico di influenza attivo e passivo ai sensi dell’articolo 12 della Convenzione penale sulla corruzione (STE 173).
  2. Il GRECO aveva preso atto delle modifiche introdotte nella legislazione nazionale per estendere l’ambito delle attività qualificate come reato di traffico di influenza. Tuttavia, rimaneva ancora una lacuna da colmare in quanto l’ordinamento italiano richiedeva l’esistenza di una relazione di influenza tra l’autore del traffico di influenza e il funzionario, mentre, ai sensi della Convenzione, a questo fine, è sufficiente che la relazione sia semplicemente asserita. Il GRECO ha richiamato le autorità a rettificare tale evidente differenza e ha ritenuto che la raccomandazione fosse attuata solo in parte.
  3. Le autorità italiane indicano che, sulla base della Legge n. 3/2019, oggi è qualificato come reato il traffico di influenza sia attivo che passivo, anche quando la relazione tra l’autore del traffico di influenza e il funzionario è asserita in modo fraudolento (articolo 1, comma 1, lettere s e t, Legge n. 3/2019).
  4. Il GRECO mostra apprezzamento per l’iniziativa presa dall’Italia al fine di allineare pienamente il reato di traffico di influenza con i requisiti di cui alla Convenzione penale sulla corruzione e conclude che la raccomandazione V è stata attuata in modo soddisfacente.

Raccomandazione IX.

  1. Il GRECO ha raccomandato (I) di eliminare la condizione, ove applicabile, secondo la quale l’azione penale nei confronti di atti di corruzione commessi all’estero deve essere preceduta da una richiesta del Ministro della Giustizia o dalla querela della persona offesa; (II) di estendere la competenza giurisdizionale sugli atti di corruzione commessi all’estero da stranieri ma nei quali sono coinvolti funzionari appartenenti a organizzazioni internazionali, membri di assemblee parlamentari internazionali e funzionari di corti internazionali che sono, nel contempo, cittadini italiani.
  2. Il GRECO aveva osservato che la necessità di una richiesta del Ministro della Giustizia per perseguire penalmente gli atti di corruzione è un requisito aggiuntivo dell’ordinamento italiano che non è previsto dalla Convenzione penale sulla corruzione. A questo proposito, il GRECO aveva sottolineato i rischi di interferenze politiche, in particolare, in quei casi in cui è necessaria la richiesta o la querela della persona offesa. La prima parte della raccomandazione è stata considerata parzialmente attuata.
  3. Inoltre, il GRECO rammenta che, per quanto riguarda la seconda parte della raccomandazione, in relazione ai requisiti di cui all’articolo 17, paragrafi 1b e c della Convenzione relativi alla competenza giurisdizionale sui reati commessi all’estero da stranieri, ma che coinvolgono funzionari appartenenti a organizzazioni internazionali, membri di assemblee parlamentari internazionali e funzionari di corti internazionali - che sono, nel contempo, cittadini italiani –, l’Italia non potrebbe stabilire competenza giurisdizionale sui reati di corruzione che arrechino un danno a un paese terzo o a uno dei suoi cittadini, nel caso in cui il reato in questione comporti una pena inferiore a 3 anni di reclusione. Il GRECO nel suo Rapporto del terzo ciclo di valutazioni sull’Italia, ha ammesso che questa mancanza si riferisce a situazioni molto particolari (e di numero limitato) ma che, tuttavia, rappresenta una mancanza rispetto agli standard in esame.
  4. L’Italia aveva formulato una dichiarazione nella quale si impegnava ad applicare senza limitazioni le norme sulla competenza giurisdizionale stabilite nell’articolo 17, paragrafi 1b e 1c della Convenzione, alle condizioni attualmente previste negli articoli 9 e 10 del Codice penale italiano. Visto che l’Italia aveva rinnovato la sua dichiarazione nel luglio 2017 e pertanto ha l’obbligo di riconsiderare tale dichiarazione entro tre anni (ai sensi dell’articolo 38 della STE 173), il GRECO non aveva richiesto all’Italia di fornire informazioni aggiuntive in merito a questa parte della raccomandazione.
  5. Le autorità italiane oggi fanno riferimento alla Legge n. 3/2019, che abolisce la condizione per la quale l’azione penale nei confronti di atti di corruzione commessi all’estero deve essere preceduta da una richiesta del Ministro della Giustizia o dalla querela della persona offesa (articolo 1, comma 1, lettere a e b, Legge n. 3/2019). Dichiarano inoltre che, a seguito di numerose modifiche del codice penale, nessun reato di corruzione è punito con una pena inferiore a tre anni di reclusione.
  6. Il GRECO accoglie con favore la completa abolizione da parte dell’Italia del requisito della richiesta del Ministro della Giustizia per procedere nei casi di corruzione commessa all’estero. Il GRECO prende atto, inoltre, del fatto che la soglia dei tre anni sopra citata (paragrafo 31) non è più applicabile ai reati di corruzione. Ne consegue che la presente raccomandazione è stata interamente attuata.
  7. Il GRECO conclude che la raccomandazione IX è stata trattata in modo soddisfacente.

 

TEMA II: Trasparenza dei finanziamenti dei partiti politici

  1. Si rammenta che il GRECO, nel suo Rapporto di valutazione aveva formulato 7 raccomandazioni in relazione al Tema II. Nella procedura di conformità, fino alla redazione del presente rapporto, le raccomandazioni I, II, III, V e VII erano state attuate in modo soddisfacente mentre le raccomandazioni IV e VI erano state attuate solo in parte.


Raccomandazione IV.

  1. Il GRECO ha raccomandato (I) di elaborare un approccio coordinato per la pubblicazione delle informazioni sul finanziamento dei partiti politici e delle campagne elettorali; (II) di far sì che tali informazioni siano rese disponibili in modo coerente, comprensibile e tempestivo, prevedendo in tal modo un accesso più facile ed efficace da parte del pubblico, anche facendo il miglior utilizzo possibile della pubblicazione in rete.
  2. Il GRECO rammenta che la presente raccomandazione era stata considerata attuata solo in parte. Il GRECO aveva accolto con favore gli sforzi compiuti per agevolare la raccolta di informazioni sulle finanze dei partiti politici, anche attraverso la loro pubblicazione online. Il GRECO aveva tuttavia ritenuto che fossero necessari ulteriori sforzi per stabilire un approccio olistico alla pubblicazione dei finanziamenti delle campagne elettorali.
  3. Le autorità italiane evidenziano che oggi, sulla base della Legge n. 3/2019, i partiti e i movimenti politici devono redigere un elenco di tutte le donazioni ricevute, in denaro o in natura, superiori a 500 euro. L’elenco deve essere pubblicato sul sito internet del partito interessato (e conservato per cinque anni), delle liste elettorali, o del candidato alla carica di sindaco partecipante alle elezioni amministrative nei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti. Tale pubblicazione deve essere fatta dopo un mese dalla data in cui è stato ricevuto il contributo, o entro 15 giorni durante la campagna elettorale (o non oltre la fine di marzo dell’anno successivo in caso di donazione “frazionata” il cui importo totale superi i 500 euro). Anche le fondazioni, le associazioni e i comitati politici rientrano nelle regole di trasparenza citate. L’inosservanza dell’obbligo di pubblicazione è punito con una sanzione amministrativa il cui importo non è inferiore al triplo né superiore al quintuplo del valore della donazione non pubblicata. Inoltre, l’elenco delle donazioni deve essere trasmesso alla Camera dei Deputati al fine della pubblicazione sul sito internet istituzionale di tale istituzione. Sulla base della succitata legge del 2019, il consenso del donatore alla pubblicazione non è più richiesto.
  4. Il GRECO sottolinea l’importanza di porre in essere canali adeguati che consentano ai cittadini di essere informati, in modo relativamente semplice e coerente, sulle finanze della politica. Le nuove norme, introdotte nel 2019 dalla Legge n. 3/2019, costituiscono un passo avanti in questa direzione, in particolare in relazione alla trasparenza delle campagne elettorali. Esse si vanno a sommare a una serie di misure positive già adottate negli ultimi anni finalizzate alla pubblicazione di informazioni sul finanziamento dei partiti politici, comprese le loro operazioni ordinarie e il finanziamento delle loro sedi regionali e società collegate. In relazione a queste ultime, parti terze (collegate a fondazioni, associazioni e comitati politici) oggi sono soggette agli stessi requisiti di trasparenza dei partiti politici. Questo è naturalmente uno sviluppo apprezzabile, ma comporta considerevoli problemi di attuazione per il futuro, in particolare per il controllo delle norme applicabili.
  5. Il GRECO comprende che le norme sono molto recenti e che l’esperienza deve ancora maturare. Il tempo e la pratica dimostreranno come e se le norme esistenti dovranno essere perfezionate e semplificate per garantire che, non solo vi sia un approccio coordinato per la pubblicazione di informazioni sul finanziamento dei partiti politici e delle campagne elettorali, ma che lo stesso, nella pratica, sia anche attuato in modo coerente da tutti i soggetti obbligati. Ovviamente i meccanismi di controllo e di esecuzione saranno cruciali a questo proposito; i difetti più importanti rimangono nelle aree evidenziate più avanti nel presente rapporto in relazione alla raccomandazione VI (vedi paragrafi da 47 a 50).
  6. Il GRECO conclude che la raccomandazione IV è stata attuata in modo soddisfacente.
     

Raccomandazione VI.

  1. Il GRECO ha raccomandato (i) di istituire un organismo indipendente, di livello dirigenziale, assistito, all’occorrenza, da altre autorità, con mandato, stabilità, poteri e risorse adeguati per svolgere una vigilanza pro-attiva ed efficiente, per condurre indagini e per dare attuazione alle norme sul finanziamento della politica; (ii) fintanto che questo non si realizzi, di assicurare che le istituzioni esistenti, con le competenze attuali, sviluppino dei meccanismi pratici di lavoro per l’attuazione efficace delle norme sul finanziamento dei partiti politici e delle campagne elettorali; e (iii) di rafforzare la cooperazione e il coordinamento degli sforzi sul piano operativo ed esecutivo tra le autorità incaricate della vigilanza sul finanziamento della politica e le autorità fiscali e di polizia.
  2. Il GRECO rammenta che la presente raccomandazione era stata ritenuta attuata solo in parte. Il GRECO aveva dato atto delle iniziative intraprese per rafforzare il controllo delle finanze dei partiti politici attraverso un quadro istituzionale rielaborato, composto dalla Commissione di garanzia per la trasparenza e il controllo dei rendiconti dei partiti e dei movimenti politici, dalla Corte dei conti e dal Collegio regionale di garanzia elettorale. Tuttavia, il GRECO chiede maggiori dettagli su come gli organismi menzionati stiano coordinando, sul piano operativo, il ruolo di vigilanza non solo tra loro ma anche con le autorità fiscali e di polizia, come richiesto dall’ultima parte della raccomandazione VI.
  3. Le autorità italiane oggi riferiscono che sono state messe in campo ulteriori misure operative per facilitare e migliorare il controllo delle finanze della politica. In particolare, la Legge n. 3/2019 prevede l’accesso diretto della Commissione di garanzia per la trasparenza e il controllo dei rendiconti dei partiti e dei movimenti politici alla banca dati della Corte dei conti e del Collegio regionale di garanzia elettorale. Prevede, inoltre, l’istituzione di un protocollo di intesa tra gli organismi citati e le altre autorità della pubblica amministrazione e di polizia, per lo scambio dei dati, delle informazioni e delle novità relative alle scritture contabili dei partiti politici e dei candidati alle elezioni. Alcune iniziative sono state intraprese a questo proposito nel settembre 2019: la Commissione di garanzia per la trasparenza e il controllo dei rendiconti dei partiti e dei movimenti politici ha avviato alcuni incontri con altre pubbliche amministrazioni (in particolare con l’Agenzia delle Entrate) al fine di elaborare dei protocolli di lavoro che consentano l’accesso alle banche dati e il controllo incrociato delle informazioni disponibili presso diversi organismi pubblici.
  4. Il GRECO prende atto degli aggiornamenti forniti. Rammenta che il sistema di vigilanza delle finanze della politica è fondato sul coordinamento e sulla cooperazione efficaci delle informazioni e delle attività di tre diversi organismi: la Commissione di garanzia per la trasparenza e il controllo dei rendiconti dei partiti e dei movimenti politici, la Corte dei conti e il Collegio regionale di garanzia elettorale. Gli ultimi due condividono compiti essenziali in relazione alla vigilanza sui finanziamenti delle campagne elettorali. Vista la ripartizione delle competenze, è essenziale che gli organismi sopra citati coordinino in modo efficace la loro azione.
  5. A questo proposito, il GRECO prende atto delle nuove iniziative riferite per migliorare la cooperazione tra i relativi organismi di vigilanza, e tra gli organismi di vigilanza e le autorità fiscali e di polizia. Tali strumenti, alcuni dei quali devono ancora essere sviluppati (protocolli di intesa) devono dimostrare la loro fattibilità ed efficacia nella pratica. Il GRECO, inoltre, ascolta con preoccupazione le forti critiche sul tipo di controllo effettuato sulle finanze della politica (di tipo formale piuttosto che sostanziale) e la scarsità delle risorse degli organismi competenti [1]. Questi ultimi hanno evidenziato importanti problemi per il futuro relativi alla concreta attuazione della Legge n. 3/2019, alla sua interazione con altre norme esistenti (attualmente sono in vigore 13 diversi atti legislativi sul finanziamento della politica) e alla comprensione concreta dei suoi concetti e obblighi (per es. in relazione alle fondazioni/associazioni/comitati politici, alle competenze sanzionatorie, ecc.) [2]. Ulteriori sforzi sono necessari per razionalizzare e chiarire le norme esistenti al fine di facilitare al meglio la loro vigilanza ed esecuzione.
  6. Non è stato presentato alcun dettaglio concreto (diverso dagli attuali piani per istituire protocolli di cooperazione) in relazione alla modalità con cui gli organismi di vigilanza e le autorità di polizia stiano attualmente coordinando la loro azione. Il Rapporto del terzo ciclo di valutazione sull’Italia richiede un approccio maggiormente proattivo alle indagini sulle irregolarità finanziarie. Analogamente, non è stata presentata alcuna informazione in relazione a eventuali circostanze in cui un organismo di vigilanza abbia avvisato gli organismi di polizia su irregolarità relative alle finanze della politica. Maggiore chiarezza deve essere fatta su questo importante aspetto.
  7. Il GRECO conclude che la raccomandazione VI rimane attuata solo in parte.
     

III. CONCLUSIONI

  1. Con l’adozione del presente Secondo Addendum al Secondo Rapporto di Conformità sull’Italia e alla luce di quanto sopra esposto, il GRECO conclude che delle sedici raccomandazioni formulate nei confronti dell’Italia, un totale di dodici sono state attuate in modo soddisfacente o trattate in modo soddisfacente. Delle restanti raccomandazioni, quattro sono state attuate solo in parte.
  2. Più in particolare, con riferimento al Tema I – Incriminazioni – le raccomandazioni IV e V sono state attuate in modo soddisfacente, le raccomandazioni VI, VII, VIII e IX sono state trattate in modo soddisfacente mentre le raccomandazioni da I a III sono state attuate solo in parte. Con riferimento al Tema II – Trasparenza dei finanziamenti dei partici politici – le raccomandazioni I, II, III, IV, V e vii sono state attuate in modo soddisfacente mentre la raccomandazione VI è stata attuata solo in parte.
  3. Il GRECO si congratula per le misure via via adottate dall’Italia negli ultimi anni per rafforzare la sua politica anticorruzione. Nel 2019 è entrata in vigore la Legge n. 3/2019, cosiddetta “Spazzacorrotti”, che ha introdotto delle norme aggiuntive per la lotta alla corruzione nel settore pubblico e per l’estensione dei requisiti di trasparenza nel settore privato.
  4. Più in particolare, per ciò che riguarda le incriminazioni, il GRECO si congratula con l’Italia per gli sforzi compiuti al fine di allineare la normativa nazionale con la Convenzione penale sulla corruzione (STE 173). La ratifica del Protocollo addizionale alla Convenzione penale sulla corruzione (STE 191) rimane una questione in sospeso. L’Italia è uno dei soli tre paesi (dei 49 membri del GRECO) a non aver ratificato il Protocollo addizionale. Le autorità sono pertanto invitate a prendere provvedimenti a questo proposito senza ulteriori indugi.
  5. Per quanto riguarda il finanziamento della politica, l’Italia ha introdotto importanti riforme in questo ambito. Una delle più importanti è il passaggio dal finanziamento pubblico a quello privato - con l’abolizione effettiva del finanziamento pubblico nel 2017. Vi sono diverse caratteristiche positive del nuovo sistema, come il divieto generale di donazioni anonime, soglie inferiori per la divulgazione, sanzioni più severe, ecc. In un contesto di cambiamenti così in evoluzione, e in considerazione del ruolo di primo piano che oggi riveste il finanziamento privato nel sistema, è ovvio che un approccio olistico e integrato ai meccanismi di vigilanza e di responsabilità acquista primaria importanza. A questo fine il GRECO si felicita per l’estensione di requisiti di trasparenza e di pubblicazione più stringenti per le donazioni alle campagne elettorali introdotti nel 2019.
  6. I nuovi meccanismi istituzionali per la vigilanza sulle finanze della politica richiedono un efficace coordinamento tra le varie autorità interessate e devono ancora dimostrare la loro fattibilità ed efficacia nella pratica. A questo proposito è essenziale che il controllo vada oltre l’aspetto formale per diventare di carattere sostanziale; affinché questo accada, sono necessari ulteriori miglioramenti in relazione ai poteri, al coordinamento e alle risorse dei diversi organismi competenti in materia di vigilanza sui finanziamenti della politica (vale a dire la Commissione di garanzia per la trasparenza e il controllo dei rendiconti dei partiti e dei movimenti politici, la Corte dei conti e il Collegio regionale di garanzia elettorale). Inoltre, il tempo e la pratica dimostreranno come e se le norme esistenti dovranno essere perfezionate e semplificate al fine di favorire al meglio la loro efficace vigilanza e attuazione.
  7. L’adozione del presente Secondo Addendum al Secondo Rapporto di Conformità sull’Italia chiude la procedura di conformità del terzo ciclo rispetto all’Italia. In considerazione del fatto che alcune raccomandazioni restano in sospeso, sia nell’ambito delle incriminazioni (raccomandazioni I e III) che della trasparenza dei finanziamenti dei partiti politici (raccomandazione VI), si invitano le autorità italiane a mantenere il GRECO informato sui futuri progressi e sull’attuazione di tali raccomandazioni.
  8. Il GRECO invita le autorità italiane ad autorizzare quanto prima la pubblicazione del presente rapporto, a tradurlo nella lingua nazionale e a renderne pubblica la traduzione.

 

NOTE

Nota 1 - Si veda anche il Rapporto finale sulla missione di valutazione elettorale in Italia in vista delle elezioni politiche del 4 marzo 2018 dell’Ufficio per le istituzioni democratiche e i diritti umani.

Nota 2 - https://www.radioradicale.it/scheda/586094/rinforzare-la-democrazia-e-vigilare-sul-finanziamento-ai-partiti-il-caso-italiano.

 

P.T.C.
La traduttrice: il funzionario linguistico dott.ssa Daniela RIGA