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Rapporto Greco - Prevenzione della corruzione dei parlamentari, dei giudici e dei pubblici ministeri

aggiornamento: 14 aprile 2017

Il gruppo di Stati contro la corruzione (GRECO) provvede al monitoraggio della conformità dei suoi 49 Stati membri con gli strumenti di lotta alla corruzione del Consiglio d’Europa.
L’attività di monitoraggio del GRECO prevede una «procedura di valutazione», che si basa sulle risposte date dal paese a un questionario e su visite in loco, seguite da una valutazione di impatto («procedura di conformità»), in cui si esaminano le misure adottate per attuare le raccomandazioni formulate in sede di valutazione del paese. Si applica un processo dinamico di valutazione reciproca e di pressione tra pari, che associa la competenza dei professionisti che fungono da valutatori e la presenza di rappresentanti degli Stati che siedono in plenaria.
L’azione svolta dal GRECO ha portato all’adozione di un numero considerevole di relazioni ricche di informazioni concrete sulle politiche e le pratiche di lotta contro la corruzione in Europa. Tali relazioni identificano i successi e le carenze della legislazione, delle normative, delle politiche e degli assetti istituzionali nazionali e formulano raccomandazioni intese a rafforzare la capacità degli Stati di combattere la corruzione e promuovere l’integrità.

L’adesione al GRECO è aperta, a parità di condizioni, agli Stati membri del Consiglio d’Europa e agli Stati terzi.
Le relazioni di valutazione e di conformità adottate e altre informazioni su GRECO website.

 

TERZO CICLO DI VALUTAZIONE

SECONDO RAPPORTO DI CONFORMITÀ sull'Italia

“Incriminazioni (ETS 173 e 191, GPC 2)”
“Trasparenza sui finanziamenti dei partiti politici”


Adottato dal GRECO in occasione della sua 74ª riunione plenaria
(Strasburgo, 28-2 dicembre 2016)
 

È stato pubblicato dal GRECO il Secondo Rapporto di conformità relativo al Terzo Ciclo di valutazione sull’Italia. Il Ciclo di valutazione aveva ad oggetto la verifica del grado di attuazione delle disposizioni della Convenzione penale del Consiglio d’Europa contro la corruzione relativamente alle incriminazioni delle condotte corruttive e la disciplina del finanziamento ai partiti politici.

Nel 2012, il processo di valutazione si era concluso con un Rapporto che rivolgeva all’Italia sedici raccomandazioni, quattro delle quali sarebbero state giudicate pienamente attuate dal primo Rapporto di conformità, intervenuto nel 2014, mentre due delle restanti dodici raccomandazioni erano giudicate totalmente insoddisfatte e parzialmente attuate le dieci rimanenti.

Intervenendo a distanza di circa due anni dal primo, il Secondo Rapporto di conformità riconosce gli sforzi compiuti dal nostro Paese in questo lasso temporale, per attuare la Convenzione penale sulla corruzione. Quattro ulteriori raccomandazioni sono state infatti considerate totalmente soddisfatte.

Per quanto attiene al primo tema, il GRECO ha infatti riconosciuto la piena attuazione delle raccomandazioni VI e VII. In particolare, i valutatori hanno accolto favorevolmente i recenti interventi normativi, ritenendoli idonei a garantire una scrupolosa applicazione delle disposizioni penali relative alle condotte di corruzione e di traffico di influenze e ad assicurare un sistema sanzionatorio effettivo, proporzionato e dissuasivo. Tra le misura maggiormente apprezzate dal GRECO vi è l’innalzamento dei minimi edittali relativi alle condotte corruttive più rilevanti, l’irrigidimento delle sanzioni penali e amministrative previste per i delitti di falso in bilancio, tipici “reati spia” di fatti di corruzione, misure introdotte dalla Legge 69 del maggio 2015 e le nuove aggravanti nel settore dei delitti contro I’ambiente previste dalla legge n. 68 del 2015.  Il Consiglio d’Europa ha inoltre riconosciuto l’importanza della riparazione pecuniaria prescritta per i reati di corruzione dall’art. 322-quater c.p.; dell’attenuante premiale prevista dall’art. 323-bis c. 2 c.p. per chi collabori con la giustizia in materia di reati di corruzione; della restituzione integrale del prezzo o del profitto del reato contro la p.a., quale condizione per l’accesso al patteggiamento e, infine, dell’obbligo del pubblico ministero di informare l’autorità nazionale anticorruzione di tutti gli atti di esercizio dell’azione penale posti in essere per i delitti di corruzione.

Notevole apprezzamento è stato manifestato nei confronti dello studio in materia di prescrizione che mira a monitorare il fenomeno per evidenziarne l’incidenza sui procedimenti per fatti di corruzione e calibrare conseguentemente le risposte normative e operative. Lo studio unito all’istituzione di un Gruppo di lavoro volto all’adozione di un piano d’azione per il contrasto del fenomeno, alla riforma approvata con Legge 69/2015, al progetto di riforma organica della prescrizione pendente in Parlamento (AS 2067) e ai recenti bandi per il reclutamento di personale giudiziario, è infatti valso al nostro Paese il riconoscimento della piena attuazione della relativa raccomandazione inerente il tema delle incriminazioni.

Con riferimento, invece, al tema II del finanziamento dei partiti politici, sono state ritenute pienamente attuate le due raccomandazioni che richiedevano, rispettivamente, un generale divieto di donazioni anonime ed una soglia di valore più bassa oltre la quale l’identità del donatore deve essere resa pubblica, e la revisione delle sanzioni amministrative e penali in modo da renderle effettive, proporzionate e dissuasive. Il GRECO ha tuttavia anche sottolineato la necessità di rendere nel complesso le disposizioni che disciplinano questa materia maggiormente intellegibili attraverso un’opera di semplificazione e sistematizzazione.

Per quanto concerne le raccomandazioni ancora da attuare, il GRECO ha evidenziato la necessità che l’Italia incrimini la corruzione attiva e passiva dei giurati stranieri e degli arbitri nazionali e stranieri, così come previsto del Protocollo Addizionale alla Convenzione penale, alla cui mancata ratifica si riferisce pure altra autonoma raccomandazione e la corruzione attiva e passiva di tutti gli agenti e funzionari pubblici stranieri e dei membri di assemblee parlamentari straniere e internazionali. Il GRECO ha inoltre chiesto di eliminare la necessità della richiesta del Ministro per perseguire alcuni reati di corruzione commessi all’estero. Da attuare ancora parzialmente anche la raccomandazione relativa alla incriminazione del traffico d’influenza attivo e passivo conformemente all’articolo 12 della Convenzione penale sulla corruzione. Invero il GRECO, pur avendo ridimensionato la portata originaria di tale raccomandazione, ha sottolineato la perdurante mancanza di incriminazione della condotta di chi si avvale della mediazione illecita di un soggetto presso un pubblico ufficiale o incaricato di un pubblico servizio per ottenere il compimento di un atto contrario ai doveri di ufficio o l’omissione o il ritardo di un atto dovuto. Infine, quanto alla raccomandazione che invitava a modificare la disciplina sulla incriminazione della corruzione nel settore privato, il GRECO ha preso atto di come la legge di delegazione europea per il 2015 (legge 12 agosto 2016, n. 170) abbia conferito al Governo una delega esaustiva.

In relazione al tema II, invece, sono state ritenute ancora parzialmente inattuate la raccomandazione che chiedeva di pubblicare le informazioni sulla finanza dei partiti e delle campagne elettorali e assicurarne tempestivamente la disponibilità, accessibilità e significatività per il pubblico, anche attraverso il miglior uso della pubblicazione sul web e quella inerente la costituzione di un organo indipendente di controllo, che assicuri l’attuazione della disciplina dedicata al finanziamento politico.

L’Italia avrà tempo fino al 30 settembre 2017 per comunicare al GRECO notizie aggiornate sulle raccomandazioni rimaste in sospeso.

 

I. INTRODUZIONE

  1. Il secondo rapporto di conformità esamina le misure adottate dalle autorità italiane per dare attuazione alle dodici raccomandazioni in sospeso, contenute nel rapporto di valutazione del terzo ciclo sull’Italia (cfr. paragrafo 2), che vertono su due temi diversi:

    TEMA I — incriminazioni: articoli 1a e 1b, da 2 a 12, da 15 a 17 e 19 paragrafo 1 della Convenzione penale sulla corruzione (ETS 173); articoli da 1 a 6 del Protocollo aggiuntivo  (ETS 191) e dei principi guida 2 (penalizzazione della corruzione).

    TEMA II — trasparenza del finanziamento dei partiti politici: articoli 8, 11, 12, 13b, 14 e 16 della Raccomandazione Rec(2003)4 sulle norme comuni contro la corruzione nel finanziamento dei partiti politici e delle campagne elettorali, e — più in generale — il principio guida 15 (finanziamento dei partiti politici e delle campagne elettorali).
     
  2. Il rapporto di valutazione del terzo ciclo è stato adottato durante la 54a riunione plenaria del GRECO (20-23 marzo 2012) e divulgato l’ 11 aprile 2012, previa autorizzazione dell’Italia (Greco EVAL III REP (2011) 7E, Tema I e Tema II). Il rapporto di conformità del terzo ciclo è stato adottato dal gruppo durante la sua 64a riunione plenaria (16-20 giugno 2014) e divulgato il 20 giugno 2014, previa autorizzazione dell’Italia (Greco RC-III (2014) 9E).
  3. Conformemente al regolamento interno del GRECO, le autorità italiane hanno presentato un rapporto sulle misure adottate per l’attuazione delle raccomandazioni. Tale rapporto è stato ricevuto il 20 settembre e modificato il 28 ottobre e il 10 novembre 2016, ed è servito come base al presente Secondo rapporto di conformità.
  4. Il GRECO ha incaricato l’Austria e il Montenegro a nominare dei relatori per la procedura di conformità. I relatori nominati sono Christian MANQUET, Capo Dipartimento, Direzione della Legislazione Penale, Ministero della Giustizia (Austria), e Dušan DRAKIC, Capo sezione, Agenzia per la prevenzione della corruzione (Montenegro). Sono stati assistiti dalla segreteria del GRECO per la redazione del presente Secondo rapporto di conformità.

II.    ANALISI

TEMA I: Incriminazioni

  1. Si ricorda che nel suo rapporto di valutazione, il GRECO ha indirizzato nove raccomandazioni all’Italia riguardanti il Tema I. Nel suo successivo rapporto di conformità, il GRECO ha concluso che la Raccomandazione VIII era stata trattata in modo soddisfacente, che una parziale attuazione era stata data alle Raccomandazioni I, II e da IV a VII e che nessuna attuazione era stata data alle Raccomandazioni III e IX. La conformità con tali raccomandazioni viene esaminata qui di seguito.

Raccomandazione I.

  1. Il GRECO ha raccomandato di procedere rapidamente alla ratifica della convenzione penale sulla corruzione (ETS n. 173) e del relativo protocollo aggiuntivo (ETS n. 191).
     
  2. Il GRECO ricorda che la convenzione penale sulla corruzione (ETS 173) è stata formalmente ratificata dall’Italia il 13 giugno 2013 ed è entrare in vigore l’1 ottobre 2013, rendendo l’Italia il 45º membro a ratificarla. Al momento dell’adozione del rapporto di conformità, i preparativi per la ratifica del protocollo aggiuntivo alla convenzione penale sulla corruzione sarebbero stati in corso, e il GRECO era pertanto dell’avviso che tale raccomandazione fosse stata parzialmente attuata.
     
  3. Le autorità italiane segnalano ora che alla luce della ratifica del protocollo aggiuntivo alla convenzione penale sulla corruzione, il Ministero degli affari esteri e il Ministero della giustizia hanno trasmesso al Governo un progetto di proposta che qualifichi come reato la corruzione attiva e passiva di arbitri stranieri.
     
  4. Il GRECO prende atto delle informazioni positive fornite, e si rammarica che il protocollo aggiuntivo alla convenzione penale sulla corruzione (ETS 191) non sia ancora stato ratificato.
     
  5. Il GRECO conclude che la Raccomandazione I rimane parzialmente attuata.

Raccomandazione II.

  1. Il GRECO ha raccomandato di estendere il campo di applicazione della legislazione relativa alla corruzione attiva e passiva a tutti i funzionari pubblici, ai membri di assemblee pubbliche straniere, ai funzionari internazionali, ai membri di assemblee parlamentari internazionali, e ai giudici e funzionari dei tribunali internazionali, affinché sia pienamente conforme ai requisiti di cui agli articoli 5, 6, 9, 10 e 11 della Convenzione penale sulla corruzione (ETS 173).
     
  2. Il GRECO ricorda che tale raccomandazione era stata ritenuta parzialmente attuata nel rapporto di conformità. La legislazione relativa alla corruzione attiva e passiva di funzionari stranieri/internazionali era stata modificata per comprendere i funzionari e i giudici del Tribunale penale internazionale (ICC), in aggiunta ai funzionari delle istituzioni dell’UE o dei Stati membri dell’UE, e di altri funzionari stranieri, laddove il reato si sia verificato nel quadro di una transazione commerciale internazionale, i quali erano già contemplati dalla legge originaria. Il GRECO aveva rilevato che i funzionari di altri tribunali internazionali, i funzionari pubblici stranieri, i membri di assemblee pubbliche straniere, e i funzionari di altre organizzazioni internazionali o di assemblee parlamentari internazionali non erano stati ancora inclusi nella legislazione, così come previsto dalla convenzione penale e dalla presente raccomandazione.
     
  3. Le autorità fanno riferimento alle informazioni fornite ai sensi della Raccomandazione I, ovvero che il Governo ha ricevuto una proposta di legge per rispondere alle esigenze di tale raccomandazione.
     
  4. Il GRECO prende atto delle informazioni e conclude che la Raccomandazione II rimane parzialmente attuata.
     
  5. Il GRECO osserva che l’Italia, in sede di ratifica della convenzione penale il 13 giugno 2013, ha anche depositato insieme allo strumento di ratifica una dichiarazione contenente l’indicazione che essa si riserva il diritto di non qualificare come reato nel proprio diritto nazionale la corruzione passiva di pubblici ufficiali stranieri (articoli 5 e 6 della convenzione), eccezion fatta per le persone appartenenti a uno Stato membro dell’Unione europea. Tale dichiarazione incide sugli obblighi convenzionali dell’Italia per ciò che riguarda gli articoli 5 e 6 della Convenzione penale sulla corruzione (cfr. le conclusioni che seguono).
     
  6. Inoltre, il GRECO osserva che l’articolo 37 della convenzione penale non autorizza le riserve sull’articolo 9 (corruzione di funzionari di organizzazioni internazionali) e fa notare che l’Italia non ha espresso delle riserve nei confronti degli articoli 10 e 11 della Convenzione, benché il suo diritto nazionale restringa tuttora la portata di tali reati nel contesto della UE/OCSE (come era il caso al momento di adozione del rapporto di valutazione) e ora anche della ICC (come sopra indicato). L’Italia, pertanto, è legalmente tenuta ad adattare la propria legislazione al fine di renderla conforme agli articoli da 9 a 11 della convenzione.

Raccomandazione III.

  1. Il GRECO ha raccomandato di (i) estendere il campo di applicazione della legislazione relativa alla corruzione attiva e passiva dei giurati stranieri, al fine di renderla pienamente conforme alle prescrizioni dell’articolo 6 del protocollo aggiuntivo alla convenzione penale sulla corruzione (ETS 191);  e (ii) di qualificare come reato la corruzione attiva e passiva di arbitri nazionali e stranieri.
     
  2. Il GRECO ricorda che le autorità italiane non avevano segnalato alcun progresso riguardo a tale raccomandazione nel rapporto di conformità, e che, di conseguenza, era stata considerata come non attuata.
     
  3. Le autorità rimandano nuovamente alle informazioni di cui alla Raccomandazione I, vale a dire che il Governo ha ricevuto una proposta di legge per rispondere alle esigenze di tale raccomandazione.
     
  4. Il GRECO prende atto delle informazioni secondo le quali potrebbe essere in corso un nuovo progetto di legge. Sembra tuttavia che tale processo sia ancora in una fase preliminare.
     
  5. Il GRECO conclude che la Raccomandazione III rimane non attuata.

Raccomandazione IV.

  1. Il GRECO ha raccomandato di qualificare come reato la corruzione nel settore privato, conformemente agli articoli 7 e 8 della Convenzione penale sulla corruzione.
     
  2. Il GRECO ricorda che, secondo il rapporto di conformità, è stata ampliata la gamma di autori che nel settore privato commettono reati che corrispondono alla corruzione attiva e passiva, e sono state rafforzate le sanzioni per alcuni di essi. Sebbene abbia accolto con favore tali emendamenti, il GRECO ha ricordato alle autorità italiane che erano ancora lungi dall’essere conformi alle norme degli articoli 7 e 8 della Convenzione penale. Le lacune rilevate riguardavano la mancanza nel testo di un riferimento esplicito al fatto di «offrire» e di «chiedere» una tangente e l’assenza di menzione  della commissione indiretta del reato. Il GRECO ha inoltre rilevato che era necessario che la persona giuridica avesse subito un danno, il che secondo le autorità implicava che l’atto o l’omissione fosse in contrasto con gli obblighi inerenti alla funzione o al dovere di lealtà, cosa che, secondo il GRECO, non è in linea con la convenzione. Infine, il GRECO ha espresso dei dubbi circa l’opportunità di mantenere tale infrazione nel codice civile. In conclusione, il GRECO ha affermato che, nonostante i miglioramenti a tal riguardo, le autorità italiane devono adottare delle ulteriori misure per garantire la piena conformità agli articoli 7 e 8 della Convenzione penale. La raccomandazione è stata quindi ritenuta parzialmente attuata.
     
  3. Le autorità rilevano ora che il Parlamento italiano ha approvato il 12 agosto 2016 la Legge n. 170/2016 («Legge di delegazione europea per il 2015»), che conferisce al Governo il potere di adottare, entro tre mesi dall’entrata in vigore della legge, un decreto legislativo recante le disposizioni necessarie per l’attuazione della Decisione quadro 2003/568/GAI del Consiglio dell’Unione europea, del 22 luglio 2003, relativa alla lotta alla corruzione nel settore privato. L’articolo 19 della Legge n. 170/2016 prevede che il decreto debba:
    1. Qualificare come reato, tenendo conto delle disposizioni penali già in vigore, il comportamento di chi promette, offre o concede, per se stesso o per terzi, anche tramite intermediari, denaro o altri vantaggi indebiti a chiunque eserciti funzioni gestionali, esecutive o di controllo in un’impresa o in un ente privato, affinché compia o si astenga dal compiere atti in violazione degli obblighi inerenti alla sua funzione;
    2. Qualificare come reato il comportamento di chiunque — nel quadro dell’esercizio delle sue funzioni esecutive per imprese o enti privati — sollecita o riceve, per se stesso o per terzi, anche tramite intermediari, denaro o altri vantaggi indebiti, o ne accetta la promessa, affinché compia o ometta di compiere atti in violazione degli obblighi inerenti alla sua funzione;
    3. Qualificare come reato l’istigazione a commettere i reati di cui alle lettere a) e b),
    4. Prevedere — per quanto riguarda la corruzione nel settore privato — una pena detentiva di almeno sei mesi e di massimo di tre anni, nonché la sanzione accessoria della sospensione dall’esercizio dell’attività per la persona che svolge funzioni esecutive o di controllo in società o enti privati, quando la stessa abbia già subito una condannata in passato per i reati di cui ai punti a) e b);
    5. Stabilire che le persone giuridiche possano essere ritenute responsabili dei reati di corruzione nel settore privato, e punite con una sanzione pecuniaria compresa tra 200 e 600 quote sociali, nonché le sanzioni interdittive di cui all’articolo 9 del decreto legislativo 231/2001.
       
  4. Il GRECO prende atto delle informazioni fornite dalle autorità italiane e si compiace dell’adozione della Legge n. 170/2016 che conferisce al Governo italiano il potere di adottare un decreto che qualifica come reato la corruzione nel settore privato. Pur mirando inizialmente a dare attuazione alla Decisione quadro 2003/568/GAI del Consiglio dell’Unione europea, sembrerebbe che secondo l’articolo 19, detto decreto contenga disposizioni che configurerebbe come reato il fatto di offrire, di chiedere e di promettere una tangente, che qualificherebbe come reato la commissione indiretta dell’illecito, e non menzionerebbe più la necessità per la persona giuridica di aver subito un danno, la necessità di una denuncia da parte della vittima, né il requisito di una distorsione della concorrenza. Il GRECO  si congratula con le autorità italiane per tali sviluppi che vanno nel senso di qualificare come reato la corruzione nel settore privato. Riconosce che il Parlamento italiano ha adottato le misure necessarie per modificare la legislazione vigente al fine di ottemperare alle esigenze della convenzione, ma la valutazione non può essere pienamente eseguita prima che il decreto sia stato adottato dal governo e sia entrato in vigore. Il GRECO ha compreso che la Legge n. 170/2016 è entrata in vigore il 16 settembre 2016 e che il termine per l’adozione del decreto del Governo è il 16 dicembre 2016. Il GRECO auspica che le autorità italiane faranno sì che la corruzione nel settore privato sia qualificata come reato in un prossimo futuro.
     
  5. Il GRECO conclude che la raccomandazione IV rimane parzialmente attuata.
     
  6. A tal riguardo, il GRECO osserva che l’Italia, nel ratificare la Convenzione penale, ha depositato insieme allo strumento di ratifica una dichiarazione contenente l’indicazione che essa si riserva il diritto di non qualificare come reato nel diritto nazionale la condotta di cui agli articoli 7 e 8 della Convenzione, salvo nel caso in cui sia stato commesso durante le attività di una persona giuridica al fine di compiere, o astenersi dal compiere, atti che violano gli obblighi delle persone interessate, e che possano comportare un danno per la società. Tale dichiarazione incide sugli obblighi convenzionali dell’Italia di conformarsi ai summenzionati articoli della Convenzione penale sulla corruzione (cfr. le conclusioni che seguono).

Raccomandazione V.

  1. Il GRECO ha raccomandato di qualificare come reato il traffico attivo e passivo di influenza ai sensi dell’articolo 12 della Convenzione penale sulla corruzione (ETS 173).
     
  2. Il GRECO ricorda che al momento dell’adozione del rapporto di valutazione, solo il traffico di influenza passivo costituiva reato secondo la legge, e che vi erano alcune carenze a tal riguardo come il fatto che solo l’inganno ad opera dell’autore del traffico di influenza in ordine alle proprie capacità di esercitare un’influenza, costituiva reato ai sensi dell’articolo 346 del codice penale, e che il ricevere effettivamente un vantaggio da parte dell’autore del traffico di influenza che si trovi effettivamente in una posizione di esercitare tale influenza su un’autorità pubblica e che in effetti la esercita, non costituiva reato secondo l’articolo 346 del CP. Con l’adozione del rapporto di conformità, il GRECO ha accolto con favore la nuova legge, ovvero l’articolo 346 bis del CP, grazie al quale per la prima volta il traffico di influenza attivo è qualificato come reato in Italia. Ha tuttavia osservato che il neo introdotto articolo 346bis del CP comprendeva unicamente gli elementi del «dare o promettere» mentre la convenzione penale impone di considerare reato anche «il promettere, il dare e l’offrire». Nella normativa italiana, il traffico di influenza attivo richiede inoltre che l’esistenza di un rapporto di influenza tra l’autore del traffico di influenza e il funzionario, mentre la semplice asserzione di influenza a tal fine è sufficiente ai sensi della convenzione. Infine, il GRECO ha evidenziato che le sanzioni previste nella nuova normativa (pena detentiva da uno a tre anni) sono risultate essere piuttosto deboli se confrontate, ad esempio, con le pene contro la corruzione nel settore pubblico.
     
  3. Le autorità italiane sostengono ora che, secondo la giurisprudenza italiana, non esiste alcuna sostanziale differenza nella lingua e nella legislazione italiana tra i termini «offerta» e «proposta», e che la «proposta» comprende chiaramente tutti gli aspetti delle promesse e delle offerte.  Le autorità sono pertanto del parere che l’articolo 346 bis del codice penale copra anche il fatto di «promettere, dare e offrire» come richiesto dalla convenzione. Inoltre, le autorità affermano che le sanzioni previste per tale reato (pena detentiva da uno a tre anni) sono decise con cautela rispetto ad altri reati di corruzione, e che i reati punibili con una pena fino a tre anni di reclusione possono dar luogo a estradizione, conformemente all’articolo 19.1 della Convenzione penale sulla corruzione.
     
  4. Il Gruppo prende atto delle informazioni fornite. Dopo aver esaminato la giurisprudenza invocata dalle autorità italiane, accetta che la nozione relativa al «dare e promette» di cui all’articolo 346 bis del codice penale, ripresa all’articolo 346 del CP, sembra comprendere i tre elementi «dare, promettere e offrire» come richiesto dalla convenzione penale sulla corruzione. Il GRECO osserva altresì che le sanzioni previste per tale reato (pena detentiva da uno a tre anni), sebbene piuttosto deboli rispetto ad altri reati di corruzione, possano dar luogo ad estradizione, come previsto all’articolo 19.1 della convenzione penale sulla corruzione. Il GRECO conclude pertanto che anche tale elemento è conforme alla convenzione. Tuttavia, il GRECO osserva nuovamente che l’articolo 346 bis del CP prevede l’esistenza di un rapporto di influenza tra l’autore del traffico di influenza e il funzionario, mentre la semplice asserzione a tal fine è sufficiente secondo la convenzione («... sfruttando i suoi rapporti con un funzionario pubblico...»). L’articolo 346 del codice penale, che riguarda i casi in cui l’autore del traffico di influenza millanta semplicemente di avere un’influenza, non e stato tuttavia modificato e tuttora non comprende l’aspetto attivo (ovvero, quello che dà il vantaggio all’autore del traffico di influenza). Ne consegue che la normativa italiana non è ancora pienamente conforme ai requisiti dell’articolo 12 della convenzione penale sulla corruzione.
     
  5. Il GRECO conclude che la raccomandazione V è stata parzialmente attuata.
     
  6. Il GRECO ribadisce la sua osservazione contenuta nel rapporto di conformità, secondo cui l’Italia, in sede di ratifica della Convenzione penale, ha depositato insieme allo strumento di ratifica due dichiarazioni sull’articolo 12 della convenzione: in primo luogo, “l’Italia si riserva il diritto di non qualificare come reato secondo il proprio diritto interno la condotta di cui all’articolo 12 della convenzione, salvo quando la stessa è posta in essere nel contesto di una relazione esistente tra l’autore del traffico di influenza e le persone di cui agli articoli  2 e 4 della convenzione o remunerare il compimento di una condotta contraria ai doveri, al servizio, all’astensione o al ritardo di un atto di servizio”. In secondo luogo, “l’Italia si riserva il diritto di non considerare reato la condotta di traffico di influenza, come definita all’articolo 12 della convenzione, al fine di esercitare un’influenza indebita, come definita nell’articolo precitato, sul processo decisionale delle persone di cui agli articoli 5 e 6 e da 9 a 11 della Convenzione».
     
  7. In sintesi, il GRECO ribadisce che l’Italia ha esteso le possibilità di cui dispone per avviare azioni penali per casi di traffico di influenza in conformità con vari elementi dell’articolo 12 della convenzione penale sulla corruzione, ma non con tutti. Alcune delle lacune di cui sopra sono tutelate dalle riserve formulate al momento della ratifica della convenzione. Tali riserve riducono gli obblighi convenzionali dell’Italia di dare attuazione a tutti i requisiti della presente raccomandazione (cfr. anche le conclusioni che seguono).

Raccomandazione VI.

  1. Il GRECO ha raccomandato di adottare, in stretta consultazione con le istituzioni interessate, le misure necessarie per garantire che le applicabili disposizioni relative ai reati di corruzione e di traffico di influenza siano scrupolosamente applicate nella pratica e possano favorire un regime sanzionatorio efficace, proporzionato e dissuasivo nei confronti degli autori di tali reati, come previsto all’articolo 19 della convenzione penale sulla corruzione (ETS 173).
     
  2. Il GRECO ricorda che tale raccomandazione è stata ritenuta parzialmente attuata nel rapporto di conformità. Le autorità italiane avevano effettivamente fornito delle statistiche di rettifica del numero di condanne per corruzione nel 2009/2010 e della percentuale di pene sospese, presentate nel rapporto di valutazione. Tali cifre avevano inizialmente preoccupato il GRECO e attivato l’elemento della raccomandazione relativo all’esecuzione di condanne per corruzione. Il GRECO ha accolto con favore le misure adottate per l’applicazione di un regime sanzionatorio efficace, proporzionato e dissuasivo per i reati di corruzione nel settore pubblico, ma aveva chiesto alle autorità italiane di rispondere alla preoccupazione essenziale che aveva motivato la raccomandazione, vale a dire il fatto che gli organi giudiziari impongono in genere la pena minima prevista dalla legge.
  3. Le autorità italiane riferiscono ora che il 27 maggio 2015 il Parlamento ha adottato una nuova normativa anticorruzione, la Legge n. 69/2015, che prevede un aumento per le pene minime e massime di reclusione per quasi tutti i reati di corruzione. Più precisamente, le sanzioni sono state inasprite per i casi di corruzione attiva e passiva di funzionari pubblici nazionali e stranieri. La pena massima è prevista per i casi di corruzione in materia di giustizia, in cui l’articolo 319ter stabilisce una pena da 6 a 12 anni di reclusione, e arriva fino a 20 anni nelle ipotesi aggravate.. Per quanto riguarda la corruzione attiva e passiva di pubblici funzionari in generale, la sanzione massima è stata portata a 10 anni. Per il reato di “induzione indebita”, di cui all’articolo 319quater, la sanzione massima è ora di 10 anni e 6 mesi. La tabella seguente sintetizza le modifiche derivanti dall’adozione della legge 69/2015:

 

modifiche alla normativa anticorruzione
articolo del codice penale
che prevede il reato
pena prevista
prima della l. 69/2015
pena prevista
dopo la l. 69/2015
Min (anni) Max (anni) Min (anni) Max (anni)
314, c1 4 10 4 10,5
318 1 5 1 6
319 4 8 6 10
319-ter, c1 4 10 6 12
319-ter, c2-parte prima 5 12 6 14
319-ter, c2-parte seconda 6 20 8 20
319-quater, c1 3 8 6 10,5

 

  1. Le autorità italiane affermano inoltre che il livello più elevato delle pene massime incide anche sul termine di prescrizione minima, che è aumentato in generale, anche quando l’autore del reato è recidivo. La sospensione dell’esecuzione di una pena è sempre subordinata al pagamento di una somma equivalente al profitto o all’importo della tangente versata. La condanna per reati di corruzione impone inoltre, sulle persone fisiche, il pagamento di una somma equivalente all’importo della tangente ricevuta. La possibilità di concludere un accordo per la riduzione della pena (patteggiamento) è subordinata alla restituzione dell’intero importo della tangente o del profitto derivante dal reato. Le autorità italiane affermano altresì che all’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) sono conferiti poteri supplementari, e sarà sistematicamente informata dall’Ufficio della procura di tutti i nuovi casi di corruzione, compresi quelli di portata internazionale.
     
  2. Infine, le autorità non concordano con le osservazioni contenute nel rapporto di valutazione relative al fatto che i giudici in genere impongono la pena minima prevista dalla legge. Esse rilevano inoltre che aumentando la durata della pena detentiva minima per i reati di corruzione, i giudici sono di fatto tenuti ad imporre sanzioni più severe. Pertanto, le autorità ritengono che per non pregiudicare l’indipendenza della magistratura e essere conformi alla raccomandazione, non si potevano adottare misure legislative diverse da quelle adottate.
     
  3. Il GRECO prende atto delle nuove informazioni fornite, che dimostrano chiaramente che le sanzioni per il reato di corruzione nel settore pubblico sono state in generale inasprite. Il GRECO accetta che l’Italia, inasprendo il minimo e il massimo delle sanzioni in relazione a una serie di reati di corruzione, ha fatto sì che fossero più proporzionate e dissuasive, trasmettendo così un forte messaggio ai potenziali autori, ovvero che la corruzione non sarà tollerata e che essa sarà punita adeguatamente, così come era stato richiesto nel rapporto di valutazione (paragrafo 114). Le misure adottate, in particolare l’inasprimento delle sanzioni per i reati di corruzione, rispondono in modo adeguato agli obiettivi della presente raccomandazione.
     
  4. Il GRECO conclude che la Raccomandazione VI è stata trattata in modo soddisfacente.

Raccomandazione VII.

  1. Il GRECO ha raccomandato, al fine di garantire che si potesse arrivare a una decisione di merito nelle cause di corruzione prima della scadenza del termine di prescrizione, i) di intraprendere uno studio del tasso dei casi di corruzione estinti per prescrizione al fine di valutare l’entità e le cause di qualsiasi problema concreto che hanno consentito tale conclusione; ii) di adottare un piano specifico per esaminare e risolvere, secondo un calendario preciso, i problemi individuati da tale studio; iii) di divulgare i risultati emersi.
     
  2. Il GRECO ricorda che le autorità italiane non avevano adottato alcuna misura ai sensi di tale raccomandazione, sostenendo che tale argomento era stato già trattato nel rapporto di valutazioni congiunte del primo e del secondo ciclo sull’Italia.
     
  3. Le autorità ora fanno nuovamente riferimento agli accresciuti livelli delle sanzioni massime introdotte dalla suddetta Legge 69/2015, che hannoun effetto sui termini di prescrizione. Affermano inoltre che il Governo italiano ha presentato una proposta di legge sui termini di prescrizione che è stata approvata dalla Camera dei deputati il 24 marzo 2015 e che è attualmente in discussione al Senato. Le autorità precisano che il progetto di legge prevede una riforma radicale del regime italiano di prescrizione, in particolare aumentando il termine di prescrizione per i reati di corruzione fino al livello della massima sanzione più la metà (anziché l’attuale sanzione massima più un quarto) nonché introducendo nuove motivazioni per la sospensione della prescrizione. Le autorità sostengono inoltre che il lavoro sullo studio richiesto dal GRECO in tale raccomandazione è stato già avviato ed è ancora in corso. I risultati dell’analisi sull’impatto dei termini di prescrizione nel periodo 2004-2014 sono stati pubblicati sul sito internet del ministero della giustizia il 7 maggio 2016, e il Ministro della giustizia li ha presentati nel corso di una conferenza stampa lo stesso giorno. L’obiettivo di tale studio è quello di calibrare le regolamentazioni e le soluzioni organizzative, e analizzare l’impatto delle prestazioni degli operatori coinvolti. Un aggiornamento contenente i dati del 2015 sarà pubblicato prossimamente. Inoltre, il Gabinetto del Ministro della giustizia ha istituito un gruppo di lavoro permanente che ha un piano per il suo lavoro e che ha già lanciato un bando pubblico per l’assunzione di nuovi assistenti giudiziari.
     
  4. Il GRECO prende atto delle informazioni fornite dalle autorità italiane riguardanti  i) la nuova legge che comprende sanzioni più severe per i reati di corruzione (cfr. Raccomandazione V) che potrebbe avere un impatto sui termini di prescrizione; ii) un progetto di legge sui termini di prescrizione; e iii) uno studio sull’applicazione della prescrizione, che ha lo scopo di fornire informazioni dettagliate sul problema e indicare nuove norme, ecc. Il GRECO osserva che tale costante studio viene continuamente aggiornamento e che i suoi risultati sono pubblicati. Un gruppo di lavoro all’interno del Ministero della giustizia è stato altresì istituito e incaricato di adottare le misure necessarie, e ha già avviato le procedure per l’assunzione di ulteriore personale. Tali misure in corso rispondono agli obiettivi della raccomandazione.
     
  5. Il GRECO conclude che la raccomandazione VII è stata trattata in modo soddisfacente.

Raccomandazione IX.

  1. Il GRECO ha raccomandato (i) di eliminare, ove applicabile, la condizione secondo la quale l’azione penale nei confronti degli autori di atti di corruzione commessi all’estero è soggetta ad una richiesta del Ministro della giustizia o a una denuncia della vittima; (II) di estendere la competenza giurisdizionale sugli atti di corruzione commessi all’estero da cittadini stranieri, ma con il coinvolgimento di funzionari di organismi internazionali, di membri di assemblee parlamentari internazionali e di funzionari dei tribunali internazionali che sono anche cittadini italiani.
     
  2. Il GRECO ricorda che nessuna misura era stata adottata al momento dell’adozione del rapporto di conformità e, a tal riguardo, le autorità italiane hanno affermato di non essere a conoscenza di alcun caso in cui un Ministro della giustizia avrebbe respinto una tale richiesta e che tali decisioni erano puramente formali e non presentavano alcun rischio di interferenza politica. Il GRECO ha osservato con preoccupazione che la necessità di una tale decisione ministeriale presentava in realtà il rischio di interferenza politica, e che tale ostacolo non era previsto nella convenzione penale sulla corruzione. Ha altresì deplorato il fatto che nessuna misura era stata adottata per conformarsi alla seconda parte della raccomandazione, e ha pertanto concluso che la raccomandazione non era stata attuata.
     
  3. Le autorità riferiscono ora che secondo l’articolo 6 del codice penale, si ritiene che sia stato commesso un reato in Italia quando l’atto illecito è posto in essere “totalmente o parzialmente” sul territorio italiano. Rappresentano inoltre che, nei casi in cui l’atto illecito, o le sue conseguenze, sia stato posto in essere interamente o in parte sul territorio nazionale, né la richiesta del Ministro della giustizia, né la querela o istanza della vittima sono necessarie per avviare l’azione penale. Le autorità fanno riferimento a casi recenti e la giurisprudenza indica un’ampia interpretazione, confermando che la richiesta del Ministro della giustizia è di fatto necessaria in pratica solamente in pochissimi casi. Infine, affermano che, anche laddove l’articolo 6 del codice penale non fosse applicatile, l’articolo 9 del codice penale prevede la richiesta del Ministro solo per i reati per i quali la sanzione minima è inferiore a 3 anni di reclusione. In seguito all’adozione delle Leggi 190/2012 e 69/2015, che hanno elevato le sanzioni minime, le autorità affermano che vi sono, di fatto, solo pochissimi casi in cui la richiesta del Ministro è necessaria e, per tali casi, non si è mai verificato che un ministro abbia respinto una richiesta.
     
  4. Il GRECO prende atto delle informazioni fornite dalle autorità italiane. Sembrerebbe che a seguito all’adozione delle Leggi 190/2012 e 69/2015, e vista l’ampia interpretazione del termine “all’estero”, le richieste del Ministro della giustizia di avviare procedimenti giudiziari per gli atti di corruzione commessi all’estero sono in pratica molto rare. Esistono, tuttavia, situazioni in cui la richiesta o la denuncia della vittima sono necessarie, ponendo pertanto il rischio di interferenza politica. Ciò non è conforme alla convenzione penale sulla corruzione. Si può pertanto ritenere che il primo elemento della raccomandazione sia stato attuato solo in parte. Per quanto riguarda la seconda parte della raccomandazione, le autorità non hanno fornito alcuna informazione e rimane pertanto non attuata.
     
  5. Il GRECO conclude che la Raccomandazione IX sia stata parzialmente attuata.
     
  6. In relazione a tale raccomandazione, il GRECO osserva che l’Italia, in sede di ratifica della convenzione penale il 13 giugno 2013, ha depositato insieme allo strumento di ratifica una dichiarazione in cui si impegna ad applicare pienamente le norme in materia di competenza di cui agli articoli 17, paragrafi 1b e c della convenzione, alle condizioni attualmente previste dagli articoli 9 e 10 del codice penale italiano. Tale dichiarazione ha un’incidenza sull’obbligo convenzionale dell’Italia di dare attuazione alla seconda parte della raccomandazione (cfr. le conclusioni che seguono).

TEMA II: Trasparenza del finanziamento dei partiti politici

  1. Si ricorda che, nel suo rapporto di valutazione, il GRECO ha emesso sette raccomandazioni sul Tema II. Nel rapporto di conformità, il GRECO ha concluso che le Raccomandazioni I, III e V erano state attuate in modo soddisfacente e le Raccomandazioni II, IV, VI e VII erano state attuate parzialmente. La conformità con tali ultime raccomandazioni è quindi esaminata di seguito.

Raccomandazione II.

  1. Il GRECO ha raccomandato  i) di introdurre un divieto generale sulle donazioni da persone la cui identità non è nota al partito politico o al candidato; e ii) di ridurre l’attuale soglia di donazione al di sopra del quale l’identità del donatore deve essere divulgata, ovvero 20 000 EUR per le donazioni ai singoli individui e 50 000 EUR per le donazioni ai partiti politici.
     
  2. Il GRECO ricorda che nel rapporto di conformità, le soglie relative alla divulgazione dell’identità dei donatori erano state notevolmente abbassate, rispettando quindi i requisiti previsti dalla seconda parte della raccomandazione. La raccomandazione è stata quindi considerata parzialmente attuata.
     
  3. Le autorità riferiscono ora che l’articolo 9, comma 23 c) della Legge 96/2012, che ha introdotto il comma 10bis all’articolo 8 della Legge 2/1997, prevede che “per le donazioni di qualsiasi importo, l’identità del donatore deve essere registrata” nei conti dei partiti politici. Per quanto riguarda i candidati alle elezioni, le autorità affermano che la Legge 515/1993 prevede che tutti i candidati, indipendentemente dal fatto che siano stati o meno eletti, devono compilare una lista, tramite il loro agente elettorale, di tutte le transazioni effettuate nell’ambito della loro campagna, ovvero i contributi e i servizi provenienti da qualsiasi fonte, nonché le proprie spese. Essi sono poi tenuti a trasmettere tale dichiarazione al Collegio regionale di garanzia elettorale, che ha il compito di renderla pubblica. Le autorità sostengono pertanto che le donazioni anonime ai partiti politici o ai candidati, che siano stati eletti o meno, sono vietate in Italia.
     
  4. Il GRECO prende atto delle informazioni fornite dalle autorità italiane. Risulta che la Legge 96/2012, insieme alla Legge n. 515/1993, ha colmato alcune lacune giuridiche che erano all’origine della prima parte della presente raccomandazione, e che il divieto generale delle donazioni anonime è stato ora introdotto. Il GRECO accoglie con molto favore questa evoluzione, che è indubbiamente un passo in avanti verso una maggiore trasparenza. La seconda parte della raccomandazione era già conforme nel rapporto di conformità.
     
  5. Il GRECO conclude che la Raccomandazione II è stata attuata in modo soddisfacente.

Raccomandazione IV.

  1. Il GRECO ha raccomandato i) di sviluppare un approccio coordinato per la pubblicazione di informazioni sul finanziamento dei partiti politici e delle campagne; e ii) di garantire che tali informazioni siano messe a disposizione in modo coerente, comprensibile e tempestivo, al fine di facilitare e ampliare l’accesso del pubblico, anche avvalendosi appieno della pubblicazione su Internet.
     
  2. Il GRECO ricorda che, secondo il rapporto di conformità, importanti progressi sono stati realizzati per conformarsi alla presente raccomandazione, in particolare da quando la nuova legislazione prevede ora un nuovo meccanismo indipendente per controllare l’attuazione dei requisiti giuridici applicabili ai partiti politici in relazione alle loro dichiarazioni finanziarie e la pubblicazione delle stesse, facendo esplicitamente riferimento all’utilizzo di strumenti online. Il GRECO ha inoltre accolto con favore la nuova legge che richiede agli eletti non solo di pubblicare i finanziamenti della loro campagna, ma anche che siano facilmente accessibili online; ha tuttavia deplorato il fatto che nessuno ulteriore sforzo sia stato fatto nei confronti dei candidati che non erano stati eletti. Ha pertanto concluso che la raccomandazione è stata attuata solo in parte.
     
  3. Le autorità riferiscono ora che la Camera dei deputati ha approvato, nel giugno 2016, il progetto di legge A.S. 2439, che mira a riformare le norme relative ai partiti politici per rendere il finanziamento più trasparente. In particolare, l’articolo 6 di tale progetto di legge comporta una serie di obblighi di trasparenza relativi al finanziamento, ai contributi, ai beni e ai servizi nei confronti dei partiti, dei gruppi e dei movimenti politici. L’articolo 6, comma 3, prevede che per le donazioni di valore pari o superiore a 5 000 EUR all’anno, quale che sia la forma in cui queste vengono concesse (inclusi i servizi), corrisposte alle persone elencate al comma 5 (cfr. sotto), il donatore e il beneficiario sono tenuti a firmare una dichiarazione congiunta. Il comma 5 dell’articolo individua i seguenti beneficiari: partiti politici, movimenti e gruppi organizzati, nonché i loro rami politici e organizzativi; gruppi parlamentari; membri del Parlamento nazionale; membri del Parlamento europeo in qualità di rappresentanti dell’Italia; consiglieri delle regioni, province e comuni; candidati ai seggi al Parlamento nazionale; e presidenti, segretari, dirigenti politici e amministrativi di partiti politici, movimenti e gruppi organizzati a livello nazionale, regionale, provinciale o comunale. Inoltre, l’articolo 6, comma 10, del progetto di legge modifica l’Allegato B della Legge n. 2/1997, stabilendo che le dichiarazioni finanziarie dei partiti e movimenti politici dovrebbero rendere noto ogni finanziamento, contributo o servizio, ricevuti nel corso dell’anno cui il bilancio si riferisce, di un valore inferiore a 5 000 EUR, giustificando la loro provenienza. Le autorità italiane riferiscono che il suddetto disegno di legge è attualmente in discussione al Senato. Le autorità informano inoltre che, ai sensi dell’articolo 4 della Legge 659/1981, ogni informazione relativa alle donazioni del valore di oltre 5 000 EUR corrisposte ai candidati e ai partiti, indipendentemente dal fatto che siano stati o meno eletti, sia resa pubblica. Infine, le autorità ribadiscono il loro commento nel rapporto di conformità che secondo la Legge 515/1993, tutte le donazioni ricevute dai candidati nell’ambito della loro campagna elettorale, indipendentemente dal fatto che siano stati eletti o meno, devono essere registrate dai relativi “agenti elettorali”, presentate al Collegio elettorale regionale, e rese pubbliche entro 120 giorni.
     
  4. Il GRECO prende atto delle informazioni fornite. Sembrerebbe che il progetto di legge AS 2439, se adottato, obbligherebbe i candidati alle elezioni, indipendentemente dal fatto che siano eletti o meno, a fare una dichiarazione congiunta con i donatori che contribuiscono alla loro campagna con importi pari o superiori a 5 000 EUR. Il GRECO osserva che l’articolo 4 della legge 659/1981, citato dalle autorità nel contesto della presente raccomandazione, già prevede tale obbligo di presentare una dichiarazione congiunta all’Ufficio del Presidente della Camera dei deputati. Quest’ultimo non ha alcun obbligo di rendere questa dichiarazione pubblica. I segretari dei partiti politici devono tuttavia rendere pubblica tale informazione entro il 31 gennaio di ogni anno. Risulta che, a seguito dell’adozione della Legge 96/2012, già citata nel rapporto di conformità, l’identità dei donatori che hanno versato un contributo di importo pari o superiore a 5 000 EUR deve essere già registrata nella segnalazione delle operazioni di campagna, ed è quindi resa pubblica dal Collegio regionale di garanzia elettorale. Il GRECO osserva che sembra esservi una proliferazione di legislazioni in questa materia che, anziché  mettere le informazioni a disposizione in maniera coerente e comprensibile, come previsto dalla raccomandazione, sembra renderne più difficile l’accesso per il pubblico. Il GRECO ricorda che la raccomandazione era stata considerata parzialmente attuata nel rapporto di conformità in quanto, sebbene i candidati non eletti abbiano l’obbligo di rendere pubblici i finanziamenti della campagna elettorale, nessuno sforzo era stato fatto al momento dell’adozione del rapporto di conformità per facilitare l’accesso del pubblico a tali informazioni. Il GRECO è del parere che tale osservazione è purtroppo tuttora valida e che lo status di attuazione della presente raccomandazione resta quindi invariato.
     
  5. Il GRECO conclude che la Raccomandazione IV rimane parzialmente attuata.

Raccomandazione VI.

  1. Il GRECO ha raccomandato i) di istituire un indipendente organismo guida assistito, se necessario, da altre autorità, con mandato, poteri adeguati e inamovibile, nonché risorse che gli consentano di svolgere efficacemente un controllo proattivo, delle indagini e di assicurare l’applicazione di una normativa sul finanziamento della politica; ii) in attesa, di garantire che le attuali istituzioni competenti sviluppino delle modalità pratiche di lavoro per una effettiva attuazione delle regole di finanziamento dei partiti e delle campagne; e iii) di rafforzare la cooperazione e il coordinamento degli sforzi a livello operativo e direzionale tra le autorità incaricate della vigilanza del finanziamento politico e le autorità fiscali e di polizia.
     
  2. Il GRECO ricorda che secondo il rapporto di conformità la presente raccomandazione era stata considerata parzialmente attuata. La Commissione per la trasparenza e il controllo dei rendiconti dei partiti e dei movimenti politici (in prosieguo: “la Commissione”) era stata istituita per monitorare l’attuazione delle dichiarazioni finanziarie dei partiti politici e sostituiva la Corte dei Conti. Il GRECO aveva accolto con favore questa innovazione e aveva osservato che era prematuro al momento dell’adozione del rapporto di pronunciarsi sulla sua efficienza. Lo stesso aveva segnalato che la nuova Commissione non poteva essere considerata un organismo guida di controllo del finanziamento dei partiti politici, in quanto gli altri meccanismi di controllo del finanziamento delle campagne elettorali dei partiti politici e dei singoli candidati, quali descritti nel rapporto di valutazione, rimangono invariati. Infine, nessun coordinamento né alcuna cooperazione erano stati istituiti tra la Commissione e gli altri organismi di controllo, come richiedeva la terza parte della raccomandazione. A causa di tali carenze, la raccomandazione era stata considerata parzialmente attuata.
     
  3. Le autorità italiane non fanno alcun riferimento a nuovi sviluppi riguardo alla presente raccomandazione.
     
  4. Il GRECO conclude che la Raccomandazione VI rimane parzialmente attuata.

Raccomandazione VII.

  1. Il GRECO aveva raccomandato di rivedere le attuali sanzioni amministrative e penali in caso di violazione delle norme sul finanziamento politico, per garantire che siano efficaci, proporzionate e dissuasive.
     
  2. Il GRECO ricorda che il rapporto di valutazione illustrava una serie di lacune, che insieme hanno portato alla presente raccomandazione di procedere a un riesame del sistema di sanzioni esistente in maniera necessariamente generale. Al momento dell’adozione del rapporto di conformità, l’Italia aveva avviato un profondo processo di riforma per quanto riguarda il finanziamento pubblico dei partiti politici, essenzialmente per interrompere gradualmente il finanziamento pubblico diretto e sostituirlo con i contributi volontari dei cittadini. Conseguentemente a di tale modifica, si è preso atto del fatto che le sanzioni avrebbero dovuto essere altresì modificate per adattarle al nuovo sistema di finanziamento che sarà istituito nel 2017, e che le sanzioni del vecchio sistema sarebbero state gradualmente abbandonate. Il GRECO ha constatato che le autorità italiane avevano proceduto, in una certa misura, ad un esame del sistema sanzionatorio, e che altri adeguamenti erano in corso, e ha quindi concluso che la raccomandazione è stata parzialmente attuata.
     
  3. Le autorità informano ora il GRECO che il nuovo sistema di finanziamento politico deve essere attuato a partire dal 2017, ma che il precedente regime, che in una certa misura è ancora in vigore, non era stato pienamente illustrato al momento di adozione del rapporto di valutazione né lo era stato nel rapporto di conformità, a causa delle informazioni incomplete fornite. In sostanza, le autorità fanno ora riferimento a quanto segue:
    • I gruppi parlamentari sono sanzionati in caso di mancata presentazione della relazione finale dei conti o di irregolarità circa la perdita dei loro contributi (articolo 15-ter del Regolamento della Camera dei deputati e 16-bis del Regolamento del Senato);
    • Le sanzioni di cui all’articolo 15 della Legge 515/1993, relative ai candidati e ai partiti che si presentano alle elezioni nazionali sono state estese per coprire le elezioni europee (articolo 14 della Legge 96/2012);
    • L’articolo 15 della Legge n. 515 del 1993 prevede, per i candidati alle elezioni (che siano stati eletti o meno), le sanzioni sotto forma di ammende che vanno da 26 000 EUR a 101 000 EUR in caso di inosservanza dell’obbligo di presentare la relazione finale dei conti relativa alle spese elettorali (paragrafo 11), e da 51 000 EUR a 500 000 EUR per i partiti politici, nonché ulteriori sanzioni per violazioni meno gravi rispetto alle spese elettorali;
    • Per i partiti politici che non trasmettono la loro relazione annuale o presentano una relazione errata, le sanzioni che nel vecchio sistema corrispondevano a una riduzione del finanziamento sono state modificate nel nuovo sistema (in cui non vi è alcun finanziamento pubblico) a favore di sanzioni pecuniarie fino a 200 000 EUR in combinazione con un sistema di riduzioni (Artide 8 del Decreto legge n. 149 del 2013);
    • I rimborsi elettorali sono stati gradualmente ridotti e cesseranno di esistere nel 2017 (articolo 14 del Decreto legge n. 149 del 2014);
       
  4. Il GRECO accoglie con favore le informazioni dettagliate fornite dalle autorità italiane, che prevedono una combinazione delle varie misure adottate come conseguenza dell’importante processo di riforma in corso volto a eliminare gradualmente un sistema basato sul finanziamento pubblico diretto per adottare un nuovo sistema in cui il finanziamento della politica proviene in larga parte da contributi volontari dei cittadini. Il GRECO osserva che in questo processo di riforma, le sanzioni previste per le diverse forme di violazioni delle regole sono state esaminate approfonditamente, in parte riguardanti il vecchio regime (esistente all’epoca dell’adozione del rapporto di valutazione) e il passaggio graduale verso il nuovo sistema, che sarà pienamente operativo nel 2017. Il GRECO riconosce che il sistema di sanzioni sintetizzato sopra rappresenta un sistema che è profondamente mutato dall’adozione del rapporto di valutazione e che le carenze individuate in quest’ultimo sono state chiarite, trattate e modificate secondo quanto richiesto dalla raccomandazione.
     
  5. Il GRECO conclude che la Raccomandazione VII è stata attuata in modo soddisfacente.

III. CONCLUSIONI

  1. Alla luce delle conclusioni contenute nel rapporto di conformità del terzo ciclo sull’Italia e di quanto precede, il GRECO conclude che l’Italia ha ora dato attuazione o ha trattato in modo soddisfacente otto delle sedici raccomandazioni contenute nel terzo ciclo di valutazioni. Delle raccomandazioni restanti, sette sono state parzialmente attuate e una non è stata attuata.
     
  2. Più precisamente, per quanto riguarda il Tema I — Incriminazioni –  le Raccomandazioni VI, VII e VIII sono state trattate in modo soddisfacente, le Raccomandazioni I, II, IV, V e IX siano state attuate parzialmente, mentre la Raccomandazione III non è stata attuata. Per quanto riguarda il Tema II — Trasparenza del finanziamento dei partiti politici – le Raccomandazioni I, II, III, V e VII sono state attuate in modo soddisfacente e le Raccomandazioni IV e VI siano state attuate parzialmente.
     
  3. Per quanto riguarda le incriminazioni, il Governo sta attualmente esaminando delle proposte di legge sulla corruzione di funzionari e giurati stranieri, per rendere la corruzione attiva e passiva degli arbitri stranieri perseguibile penalmente. Sono state inoltre adottate delle misure per far sì che la corruzione nel settore privato sia qualificata come reato. Il Parlamento ha conferito al Governo il potere di adottare un decreto legislativo recante le disposizioni necessarie per soddisfare i requisiti di cui agli articoli 7 e 8 della convenzione. Il Governo italiano ha inoltre presentato una proposta di legge relativa ai termini di prescrizione. Sebbene tali iniziative legislative debbano essere accolte con favore, il GRECO osserva che nessuna di esse sia stata adottata. La sola normativa pertinente che sia stata effettivamente adottata dopo la pubblicazione del rapporto di conformità è la nuova legge anticorruzione n. 69/2015 che aumenta le pene detentive per i casi di corruzione nel settore pubblico,  normativa che è stata accolta con favore. La possibile ratifica del protocollo aggiuntivo alla convenzione penale sulla corruzione è attualmente in esame da parte del governo.
     
  4. L’obbligo convenzionale dell’Italia di risolvere alcune carenze del diritto interno alla luce della convenzione penale è limitato dalle riserve espresse al momento della ratifica della convenzione, conformemente all’articolo 37 di questo strumento. Tuttavia, come è prassi di lunga data del GRECO nei confronti degli Stati membri che hanno formulato riserve, le autorità italiane sono invitate a riesaminare le Raccomandazioni II, IV, V e IX corrispondenti al Tema I al fine di modificare la propria legislazione per raggiungere la piena conformità con le pertinenti disposizioni della convenzione e, quindi, a revocare o non rinnovare le riserve rispetto agli articoli da 5 a 8, 12 e 17 della Convenzione penale sulla corruzione (ETS n. 173).
     
  5. Per quanto riguarda il finanziamento dei partiti politici, sono stati riscontrati progressi significativi; è stato introdotto il divieto generale delle donazioni anonime, la trasparenza delle donazioni è stata aumentata e le sanzioni relative alle violazioni delle norme sul finanziamento politico sono state riviste. Tuttavia, per quanto riguarda l’istituzione di un meccanismo indipendente di vigilanza del sistema di finanziamento, e/o il coordinamento in materia, non si è trovata una soluzione pienamente soddisfacente e sono richiesti maggiori sforzi circa la pubblicazione delle informazioni per il finanziamento dei partiti e delle campagne.
     
  6. In conclusione, alla luce del considerevole numero di raccomandazioni che devono ancora essere trattate, il GRECO, ai sensi dell’articolo 31, paragrafo 9, del regolamento interno, chiede al capo della delegazione italiana di comunicare informazioni complementari in merito alle raccomandazioni pendenti, in particolare sull’attuazione delle Raccomandazioni da I a IV, V e IX sul Tema I — Incriminazioni, e delle Raccomandazioni IV e VI sul Tema II — Trasparenza del finanziamento dei partiti politici, al più tardi entro il 30 settembre 2017.
     
  7. Infine, il GRECO invita le autorità italiane ad autorizzare quanto prima la pubblicazione di tale rapporto, a tradurre il rapporto nella lingua nazionale e a rendere la traduzione pubblica.
     

 

Traduzione a cura del Ministero della giustizia (Concetta Argirò)