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venerdì 23 marzo 2012

Intervento della ministra della Giustizia Paola Severino in occasione della presentazione del rapporto su prevenzione della corruzione - Roma, 23 marzo 2012

“La corruzione rappresenta una minaccia per lo Stato di diritto, la democrazia e i diritti dell'uomo, mina i principi di buon governo, equità e giustizia sociale, falsa la concorrenza, ostacola lo sviluppo economico e mette in pericolo la stabilità delle istituzioni democratiche e i fondamenti morali della società”. Così esordisce il Preambolo della Convenzione penale sulla corruzione di Strasburgo del 1999; così ho ritenuto di iniziare il mio intervento al Senato in sede di esame del disegno di legge di ratifica oggetto di un’approvazione quasi unanime; così mi piace esordire anche nell’incontro di oggi.

Questa frase sintetizza in maniera esemplare i molteplici effetti della corruzione: sociali, politici, giuridici ed economici e segnala come il fenomeno corruttivo pur inquadrandosi sempre nell’ambito dei presidi a tutela della trasparenza, del buon andamento e dell’imparzialità dell’azione amministrativa, per richiamare la previsione di cui all’art. 97 Cost., ha nel tempo ampliato il suo spettro di incidenza.

Anche nel dibattito giuridico si è andata facendo strada l’idea di un più ampio novero dei beni giuridici lesi dalla corruzione, a cominciare dalla tutela della concorrenza nel mondo economico. Un dato mi pare oramai condiviso: un Paese dove tali fenomeni sono diffusi è un Paese dal futuro incerto. Non mancano esempi che richiamano la nostra attenzione su questo dato. E l’Italia non può certamente sottrarsi ad un serio confronto con questi problemi non foss’altro per il contesto internazionale con cui dobbiamo fare i conti.

Duole ogni volta citare dati e classifiche, ma ciò si rende necessario per dare la dimensione di come l’Italia viene percepita all’estero. Il Global Competitiveness Index 2010-2011 del World Economic Forum classifica l’Italia al 48° posto su 139 Paesi. Questo posizionamento avrebbe potuto essere di gran lunga migliore se il punteggio ottenuto quanto a etica e corruzione non ci avesse collocati all’87° posto della graduatoria e al 137° posto quanto a efficienza della Pubblica Amministrazione.

Si può molto discutere su come tali indici vengano elaborati, ma non è, a mio avviso, questo l’angolo visuale nel quale dobbiamo porci; non è questo il punto centrale. Il punto è che queste classifiche danno la dimensione della percezione che gli investitori stranieri hanno di noi e ciò è rilevante in quanto incide in maniera significativa sull’attrattività del nostro sistema. È un dato di fatto che l’Italia è meno attrattiva di altri paesi nostri concorrenti. Per limitarci a citare Paesi con ordinamenti simili al nostro: l’Italia attrae circa un terzo degli investimenti diretti in Francia e in Germania e meno della metà di quelli diretti in Spagna.

Il problema non riguarda però soltanto gli investitori stranieri. Anche le imprese italiane, la gran parte delle quali opera in maniera corretta e trasparente, soffre queste forme di illegalità, in quanto subisce una concorrenza sleale da parte di chi cerca scorciatoie o corsie preferenziali per non competere ad armi pari sul mercato. E riguarda soprattutto i cittadini, che regolarmente pagano le tasse, rispettano la legge e danno un contributo importante ogni giorno con il proprio lavoro alla crescita del nostro Paese, ma che non di rado si trovano ad assistere a distrazioni di fondi e di risorse pubbliche, a processi viziati di scelta dei contraenti della Pubblica Amministrazione.

Occuparsi di questi fenomeni non può, quindi, essere soltanto una scelta di opportunità, né può essere ricondotto a motivazioni esclusivamente economiche, seppure molto rilevanti. Combattere l’illegalità rappresenta un dovere nei confronti del nostro Paese.

Per queste ragioni l’adozione di misure di contrasto alla corruzione costituisce una priorità di questo Governo.

Combattere la corruzione vuol dire intervenire su più fattori: sull’ambiente in cui tali fenomeni proliferano e sui meccanismi sanzionatori. Oggi si è detto molto delle regole che dovrebbero informare l’azione della Pubblica Amministrazione in modo da eliminare qualsiasi “zona grigia” e apprestare meccanismi di prevenzione efficaci. Su questo aspetto, di estrema rilevanza per il contrasto ai fenomeni corruttivi, vorrei spendere anch’io alcune parole, per poi affrontare il tema della repressione, di più stretta competenza del mio Ministero.

Quando si parla di giustizia e della sua efficienza (o inefficienza) si fa spesso riferimento ad una domanda e ad una offerta di giustizia. Allo stesso modo vorrei parlare di domanda e di offerta di buona e trasparente amministrazione. Non basta definire regole per una buona offerta di servizi pubblici, intesi come servizi erogati dalla PA, ma è anche necessario mettere i cittadini in condizione di esigere che tali regole siano rispettate.

Finora, purtroppo, questo non è accaduto. Ho letto qualche giorno fa uno scritto molto interessante del Prof. Sergio Fabbrini, che sottolinea come “l’Italia del declino è stata caratterizzata da un apparato pubblico deteriorato. A causa di riforme mancate, anche se perennemente annunciate, dell’invecchiamento del personale dirigente, della mentalità diffusa tra funzionari e dirigenti che lo Stato non debba occuparsi degli esiti delle sue azioni o non-azioni, del formalismo giuridico fine a se stesso e della meridionalizzazione degli stili e dei comportamenti del personale pubblico in base alla quale i cittadini sono visti come clientes prima ancora che come portatori di diritti e di doveri, l’amministrazione pubblica è divenuta sempre di più una struttura autoreferenziale, non diversamente da ciò che è avvenuto nella società e nella politica”.

[Come riformare l’Italia: le condizioni politiche e istituzionali della crescita, in Cambia Italia – Come fare le riforme e tornare a crescere, del Centro Studi Confindustria, 2012]


Ed è proprio su quest’ultimo profilo – sul rapporto tra cittadino e pubblica amministrazione, sul rischio che da titolare di un diritto costui divenga cliens – vorrei soffermarmi. I cittadini devono concorrere, insieme ai poteri pubblici, ad una buona amministrazione: devono esigere che i propri diritti siano rispettati, ma devono essere poste le condizioni perché ciò accada. Bisogna dotare i cittadini degli strumenti conoscitivi, ma anche prevedere meccanismi preventivi e, se del caso, repressivi che permettano loro di esercitare i propri diritti: recuperare dunque una dimensione di effettività al diritto riconosciuto al cittadino.

Questo deve avvenire parallelamente alla definizione di modelli di organizzazione e di controllo nell’ambito delle PA centrali e locali, di cui molto si è parlato oggi e che rappresentano una componente assolutamente innovativa ed essenziale di un disegno integrato di contrasto alla illegalità nella Pubblica Amministrazione. Negli ultimi anni sono stati compiuti molti passi in questo senso: l’aver fissato, ad esempio, termini per i procedimenti amministrativi (salvo, però, diverse eccezioni) e stabilito contestualmente la possibilità per il cittadino di agire contro la PA per i danni causati dal ritardo dell’azione amministrativa rappresenta sicuramente un importante risultato.

Bisogna adesso proseguire su questa strada, far sì che il cittadino possa facilmente, ad esempio attraverso Internet, conoscere i termini esatti di durata dei procedimenti e delle loro singole fasi, venire agevolmente a conoscenza della documentazione che è necessario produrre e delle azioni che di volta in volta può esercitare, in modo da sottrarlo ad una discrezionalità che talvolta si trasforma in abuso. In altri termini, è necessario creare una domanda qualificata di buona amministrazione affinché si realizzi un controllo diffuso ed efficace sulle pratiche e sui comportamenti dei pubblici funzionari.

Vengo adesso al versante della repressione. Sono fermamente convinta della necessità di perseguire come priorità una politica penale comune a livello europeo, finalizzata a proteggere la società dalla corruzione e che contempli l'adozione di una legislazione appropriata e di misure repressive adeguate. È un cammino d’altronde che l’Italia ha da tempo intrapreso e che, sul fronte specifico del contrasto alla corruzione, ha proprio pochi giorni addietro ricevuto un’importante conferma dalla decisione del Parlamento di procedere, con l’approvazione in prima lettura al Senato, alla ratifica della Convenzione di Strasburgo.

La Convenzione contiene, come noto, numerose previsioni in tema di contrasto, sul fronte penale, della corruzione. Dalla lettura di tali previsioni un primo dato mi pare rassicurante: l’impianto dei reati di corruzione di cui alla Convenzione conferma il fatto che lo strumentario del nostro Codice Rocco è importante e solido. Si tratta di un dato significativo, che dobbiamo portare, nella maniera corretta, a conoscenza dei nostri partner europei e delle organizzazioni internazionali che periodicamente stilano i ranking precedentemente richiamati, sottolineando come l'Italia sia già dotata di validi meccanismi di tutela e di capacità di repressione del fenomeno corruttivo.

La Convenzione ci chiama adesso a verificare la possibilità di rafforzare il nostro assetto di disciplina e, in particolare, individua alcune fattispecie ulteriori – il traffico di influenze illecite e la corruzione tra privati – da aggiungere a quelle già presenti nel nostro ordinamento. È su queste fattispecie, così come anche su altri importanti aspetti della disciplina penale, che stiamo attualmente lavorando, allo scopo di adeguare il nostro sistema alle indicazioni provenienti dalle organizzazioni internazionali ed offrire una varietà di strumenti efficaci di contrasto alla corruzione. Si tratta pertanto di schemi che sarà nostro compito riempire di contenuti di modo da assicurare un loro inserimento armonico all’interno del nostro assetto normativo.

Le proposte su cui stiamo lavorando saranno a breve presentate nelle Commissioni riunite Affari Costituzionali e Giustizia della Camera dei Deputati, davanti alle quali pende il DDL contenente disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella Pubblica Amministrazione. Mi preme, tuttavia, già condividere in questa sede una linea guida che ritengo particolarmente rilevante: nel momento in cui si passerà dallo schema ai contenuti, bisognerà essere estremamente attenti – come sempre il legislatore deve essere – nel costruire fattispecie dotate di offensività, tipicità, tassatività e di elemento psicologico, che consentano dunque di distinguere il fatto penalmente rilevante da comportamenti che possono avere rilevanza in altri settori dell'ordinamento.

Chi costruisce una norma giuridica si assume la grande responsabilità di lasciare agli altri, nel futuro e negli anni, leggi di facile applicazione e capaci di reprimere in maniera efficace fenomeni penalmente rilevanti.

Paola Severino