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La riforma della medicina penitenziaria

Il percorso della riforma

ll trasferimento delle funzioni sanitarie nei confronti dei detenuti e degli internati  dal Ministero della giustizia al Servizio sanitario nazionale, è l’atto conclusivo di un lungo processo di riflessione e di ricerca che ha visto progressivamente coinvolti organi politici, studiosi e addetti ai lavori di questo settore.
Nel 1998 la legge n. 419, art. 5 aveva affidato ad appositi decreti legislativi il “riordino della medicina penitenziaria”. Mediante la realizzazione di forme progressive d’inserimento all’interno del Servizio sanitario nazionale di personale e di strutture sanitarie dell’Amministrazione penitenziaria, il legislatore intese comprendere l’avvio di tale riordino nell’ambito di un più vasto intervento riformatore riguardante l’intero assetto del sistema assistenziale pubblico.
In attuazione di queste  disposizioni, il d.lgs. 22 giugno 1999, n. 230 inseriva  tale settore nel  Sistema sanitario nazionale, definendo gli ambiti di intervento degli enti interessati – Regioni, Ministero della salute e Ministero della giustizia. All’azienda sanitaria locale  veniva assegnata la funzione dil  erogare le prestazioni sanitarie, mentre l’Amministrazione penitenziaria manteveva   compiti relativi alla sicurezza.
Lo stesso decreto legislativo 230/1999 disponeva  il transito immediato, a decorrere dall’1.1.2000, delle funzioni relative alla prevenzione e all’assistenza e cura dei detenuti tossicodipendenti e prevedeva il trasferimento delle altre funzioni sanitarie al termine di un periodo di sperimentazione da realizzarsi presso alcune Regioni.
Nel 2002 con un  decreto interministeriale giustizia-salute, presso il Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria, veniva costituita una Commissione mista di studio per il rinnovamento del Servizio sanitario penitenziario con l’obiettivo di definire nuovi modelli organizzativi in materia di tutela della salute della popolazione detenuta, fondati sul principio di assicurare la medicina di base con medici dell’Amministrazione penitenziaria, affidando al Servizio sanitario nazionale la medicina specialistica. La Commissione ha elaborato un ventaglio di proposte che hanno costituito la base anche per una bozza di disegno di legge.
Nel mese di maggio 2007 con la costituzione, presso il Ministero della salute, di un gruppo tecnico riprendeva  il cammino  per l’attuazione del decreto legislativo 230/1999.
Con la Legge finanziaria 2008 – art. 2, commi 283 e 284 – si confermava  il definitivo transito in questione da attuarsi mediante l’emanazione di un decreto del Presidente del consiglio dei ministri per la definizione delle modalità e dei criteri per il trasferimento dal Ministero della giustizia al Servizio sanitario nazionale di tutte le funzioni sanitarie, dei rapporti di lavoro, delle risorse finanziarie e delle attrezzature e beni strumentali, afferenti alla sanità penitenziaria.
 II 1 aprile 2008 veniva emanato il suddetto decreto del Presidente del Consiglio dei ministri corredato dalle  LInee di indirizzo per interventi negli ospedali psichiatrici giudiziari (OPG) e nella case di cura e custodia e dalle  Linee di indirizzo per gli interventi del servizio sanitario nazionale a tutela della salute dei detenuti e degli internati negli istituti penitenziari, e dei minorenni sottoposti a provvedimento penale.
Al fine di avviare i percorsi indicati dal D.P.C.M., è stato costituito, fin dal mese di aprile 2008, a Roma, presso il Coordinamento commissione salute della Conferenza delle regioni e province autonome (struttura associativa interregionale), un gruppo tecnico di rappresentanti delle Regioni al quale sono stati invitati a partecipare delegati del Ministero della salute e del Ministero della giustizia.
Nell’ambito della Conferenza Unificata sono stati inoltre costituiti con atto n. 81\CU del 31.7. un Tavolo di consultazione permanente  con sottogruppi di lavoro, con l’obiettivo di garantire l’uniformità nell’intero territorio nazionale degli interventi e delle prestazioni sanitarie e trattamentali nei confronti dei detenuti, degli internati  e dei minorenni sottoposti a provvedimento penale, e un Comitato paritetico interistituzionale  con funzioni di attuazione delle linee guida per gli interventi negli Ospedali psichiatrici giudiziari e nelle Case di cura e custodia di cui all’allegato C del  D.P.C.M.

 Il 2 febbraio 2009 la Regione Toscana , coordinatrice interregionale in materia di  sanità, ha inviato una prima bozza di uno  schema di convenzione tipo per l’utilizzo da parte delle Aziende sanitarie locali, nel cui territorio sono ubicati gli istituti ed i servizi sanitari di riferimento, di locali adibiti all’esercizio delle funzioni sanitarie. Dopo l’esame nel corso di alcune riunioni  del Tavolo di consultazione permanente , la versione definitiva dello schema  è stata approvata  dalla Conferenza Unificata il  29 aprile 2009.

 Gli altri documenti elaborati nei sottogruppi che sono stati approvati e ratificati in sede di Conferenza unificata sono

•  Lo “Schema di convenzione tipo per l’utilizzo da parte delle Aziende Sanitarie locali, nel cui territorio sono ubicati gli istituti e i servizi penitenziari di riferimento, dei locali adibitiall’esercizio delle funzioni sanitarie”- Approvazione ai sensi dell’articolo 4, comma 2,del DPCM 1 aprile 2008, del 29 aprile 2009
• Lo “Schema tipo di convenzione per le prestazioni medico legali in favore del personale del Corpo di Polizia Penitenziaria”- Accordo ai sensi dell’art. 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, del 29 ottobre 2009
• “Strutture sanitarie nell’ambito del sistema penitenziario italiano”. Accordo ai sensi dell’art. 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 del 26 novembre 2009
•  “Linee di indirizzo per l’assistenza ai minori sottoposti a provvedimento dell’Autorità Giudiziaria”- Accordo ai sensi dell’art. 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n.281, del 26 novembre 2009
•  “Dati sanitari, flussi informativi e cartella clinica anche informatizzata”- Accordo ai sensi dell’art. 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 del 26 novembre 2009
• “Definizione di specifiche aree di collaborazione e gli indirizzi di carattere prioritario sugli interventi negli Ospedali Psichiatrici Giudiziari (OPG) e nelle Case di Cura e Custodia (CCC) di cui all’Allegato C al D.P.C.M. 1° aprile 2008”- Accordo ai sensi dell’art. 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 28, del 26 novembre 2009
   

Cosa è cambiato con la riforma

Tutte le funzioni sanitarie svolte dal Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria e dal Dipartimento della Giustizia minorile sono state  trasferite al Servizio sanitario nazionale, comprese quelle concernenti il rimborso alle comunità terapeutiche sia per i tossicodipendenti e per i minori affetti da disturbi psichici delle spese sostenute per il mantenimento, la cura e l'assistenza medica dei detenuti di cui all'articolo 96, commi 6 e 6-bis, del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309, e successive modificazioni, nonché per il collocamento, disposto dall’autorità giudiziaria, nelle comunità terapeutiche per minorenni e per giovani adulti di cui all'articolo 24 del decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 272. Le Regioni garantiscono l’espletamento delle funzioni trasferite attraverso le Aziende Sanitarie Locali nel cui ambito di competenza sono ubicati gli istituti e servizi penitenziari e i servizi minorili di riferimento.

I principi di riferimento della riforma

• Il riconoscimento della piena parità di trattamento, in tema di assistenza sanitaria, degli individui liberi e degli individui detenuti ed internati e dei minorenni sottoposti a provvedimento penale
• La necessità di una piena e leale collaborazione interistituzionale
• La complementarietà degli interventi a tutela della salute, con gli interventi mirati al recupero sociale del soggetto sottoposto a limitazione della libertà personale.
• La garanzia, compatibilmente con le misure di sicurezza, di condizioni ambientali e di vita rispondenti ai criteri di rispetto della dignità della persona
• La garanzia della continuità terapeutica per l’efficacia degli interventi di cura dal momento dell'ingresso in carcere e/o in una struttura minorile e dopo la scarcerazione e immissione in libertà.

Gli  obiettivi di salute e i livelli essenziali di assistenza

• promozione della salute, anche all’interno dei programmi di medicina preventiva e di educazione sanitaria, mirata all’assunzione di responsabilità attiva nei confronti della propria salute
• promozione della salubrità degli ambienti e di condizioni di vita salutari, pur in considerazione delle esigenze detentive e limitative della libertà
• prevenzione primaria, secondaria e terziaria, con progetti specifici per patologie e target differenziati di popolazione, in rapporto all’età, al genere e alle caratteristiche socioculturali, con riferimento anche alla popolazione degli immigrati 
• promozione dello sviluppo psico-fisico dei soggetti minorenni sottoposti a provvedimento penale
• riduzione dei suicidi e dei tentativi di suicidio, attraverso l’individuazione dei fattori di rischio

La tutela della salute psico- fisica del minorenne sottoposto a provvedimenti penali

In particolare gli obbiettivi che l’Amministrazione della Giustizia minorile intende perseguire in accordo con il Servizio sanitario nazionale sono:

• la promozione dello sviluppo psico-fisico dei soggetti minorenni sottoposti a provvedimento penale
• l' attivazione di progetti prevenzione primaria, secondaria e terziaria, con riferimento agli specifici elementi distintivi dell’utenza penale minorile, in rapporto all’età, al genere e alle caratteristiche socio culturali ed in particolare  la tutela della salute delle minorenni sottoposte a misure penali e della loro prole e la tutela della salute dei minori immigrati
• la partecipazione diretta dei minori alle attività di prevenzione, cura e riabilitazione, e ai percorsi di preparazione all'uscita, anche attraverso l’assunzione di responsabilità attiva nei confronti della propria salute la  garanzia della continuità terapeutica, che costituisce principio fondante per l’efficacia degli interventi di cura, sin dal momento dell'ingresso e/o della presa in carico da parte del servizio minorile nonché durante gli eventuali spostamenti nelle diverse strutture minorili, e dopo la messa in libertà
• privilegiare l’intervento individualizzato rispettando la centralità del minore e quindi assicurare tutte le prestazioni e gli interventi a prescindere dalla struttura in cui vengano realizzati
• l’integrazione degli interventi sociali sanitari e penali con l’elaborazione di un progetto individualizzato per ogni minore o giovane adulto sottoposto a misure penali
•  gli interventi devono essere integrati nella rete dei servizi sanitari regionali per garantire continuità assistenziale anche in termini di equità e qualità
• uniformare su tutto il territorio nazionale le modalità di attuazione degli interventi e delle prestazioni sanitarie in favore dei minori.