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Convenzione OCSE contro la corruzione dei pubblici ufficiali stranieri - Applicazione in Italia

Dal 4 luglio 2001 sono pienamente efficaci in Italia le norme anche penali introdotte dal nostro paese in esecuzione della Convenzione dell’OCSE (Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico) del 17 dicembre 1997 sulla lotta alla corruzione di pubblici ufficiali stranieri nelle operazioni economiche internazionali, firmata a Parigi il 17 dicembre 1997 e in vigore per l’Italia dal 15 dicembre 2000.[1]

Più precisamente, già dal 25 ottobre 2000 è in vigore il nuovo articolo 322-bis del codice penale (introdotto dalla legge di ratifica ed esecuzione della predetta Convenzione del 29 settembre 2000, n.300) che punisce, al pari della corruzione dei pubblici ufficiali italiani, la corruzione “delle persone che esercitano funzioni o attività corrispondenti a quelle dei pubblici ufficiali e degli incaricati di un pubblico servizio nell’ambito di altri Stati esteri o organizzazioni pubbliche internazionali, qualora il fatto sia commesso per procurare a sé o ad altri un indebito vantaggio in operazioni economiche internazionali”.

Dal 4 luglio 2001 è in vigore anche il Decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231 che disciplina la responsabilità amministrativa delle società per i reati di corruzione sia interna che all’estero, emanato in forza della delega al Governo disposta dall’art.11 della Legge 300/2000.

Le finalità della Convenzione

La penalizzazione della corruzione dei funzionari stranieri nell’ambito di operazioni del commercio internazionale è un orientamento che si è ormai imposto a livello internazionale, quale espressione di una “governance” fattiva di determinati aspetti della globalizzazione dell’economia mondiale. Questo impegno è pienamente condiviso dall’Italia insieme a tutti gli altri paesi industrializzati (e non solo questi), oltre che essere attivamente sostenuto dalle istituzioni multilaterali quali la Banca Mondiale e il Fondo Monetario Internazionale. Si vuole così reagire a pratiche diffuse in certi ambiti che distolgono risorse importanti destinate ad aiutare i Paesi in Via di Sviluppo nella loro crescita economica e sociale, e che sono distorsive della concorrenza internazionale tra le imprese esportatrici sui mercati mondiali.

Anche il mondo degli affari condivide questo giudizio e ha sostenuto la conclusione della Convenzione OCSE tramite il suo organismo più autorevole e rappresentativo, la Camera di Commercio Internazionale (ICC) di Parigi.
La corruzione internazionale è per di più spesso collegata a fenomeni di criminalità organizzata, si avvale dei canali del riciclaggio di fondi neri ed ha gravi effetti destabilizzanti sulle economie più deboli.
La Convenzione OCSE del 17 dicembre 1997, in vigore dal 1999, è stata conclusa tra i 29 Stati allora membri, che comprendono tutte le maggiori economie industrializzate, cui si sono aggiunti altri cinque paesi [2] mentre si prevede la ulteriore adesione di altri Stati (in particolare dell’Europa centro-orientale) che hanno chiesto di parteciparvi.

Essa mira a reagire ad un fenomeno giudicato ormai inaccettabile, imponendo agli Stati aderenti di considerare reato per le persone fisiche e punibile anche a carico delle persone giuridiche il fatto di corrompere appunto funzionari stranieri per ottenere indebiti vantaggi nel commercio internazionale (esportazioni, appalti, investimenti, autorizzazioni, ecc.) .

E’ importante sottolineare che la Convenzione OCSE, e quindi anche le norme di attuazione, incluse quelle penali, emanate dall’Italia e dagli altri Stati aderenti, non si limitano a perseguire la corruzione dei funzionari di altri Stati membri, ma si estendono, senza vincolo di reciprocità, alla corruzione di pubblici ufficiali di qualsiasi paese del mondo. Un atto di corruzione, cioè l’offerta, promessa o il pagamento di una somma o di un’altra utilità non dovuta, anche in natura, è considerato quindi un reato perseguibile in Italia, qualunque sia la cittadinanza del funzionario corrotto e l’ organizzazione statale o internazionale cui questi appartenga.
La Convenzione OCSE mira anche ad una efficacia preventiva e dissuasiva a sostegno delle imprese. Preventiva nel senso di sollecitare le imprese che operano sui mercati internazionali ad astenersi dal porre in essere nei Paesi in cui operano pratiche che possano configurare il reato di corruzione. Dissuasiva, nel senso di consentire alle imprese di resistere meglio a richieste illecite, invocando il divieto, ora penalmente sanzionato in tutti i Paesi industrializzati di origine, di pagare somme di denaro o altre utilità non dovute.

Gli estremi del nuovo reato di “corruzione di pubblico ufficiale straniero”

Si segnalano qui di seguito alcune caratteristiche del nuovo reato di cui all’art.322-bis del codice penale in conformità a quanto prevede la Convenzione OCSE:

  • Nozione di corruzione: essa è identica a quella già prevista dal codice penale e ricomprende quindi il atto di promettere, offrire o pagare una somma di danaro o altra utilità non dovuta.
    La circostanza che tali prassi siano ricorrenti nel Paese del funzionario, quasi una “necessità” per ottenere un certo provvedimento in sé dovuto e spettante al richiedente, non fa venire meno l’illiceità e quindi il reato. Anche la tenuità della somma non esclude di per sé la punibilità, se essa comunque ha procurato un vantaggio indebito in una operazione economica internazionale.
     
  • Giurisdizione: il reato è perseguito se il pagamento è stato effettuato in Italia, ma anche se esso è avvenuto in tutto o in parte all’estero nella misura in cui il nostro codice penale persegue i reati commessi dai cittadini fuori dal territorio italiano. In certi casi anche il pagamento illecito effettuato all’estero da un dirigente straniero nell’interesse di una impresa italiana può ricadere sotto la giurisdizione italiana ed essere quindi perseguito in Italia.
     
  • Operazioni economiche rilevanti: la corruzione perseguibile può riguardare tutte le operazioni tipiche del commercio internazionale, quali: esportazioni, gare di appalto, investimenti, ecc., in relazione al l’intervento di pubblici ufficiali (per esempio in relazione al rilascio di permessi o autorizzazioni, ottenimento di agevolazioni fiscali e simili).
     
  • Definizione di pubblico ufficiale straniero: il reato sussiste non solo quando il destinatario è considerato un pubblico ufficiale nel paese di appartenenza ma anche se svolge funzioni intrinsecamente considerate  pubbliche secondo la definizione piuttosto ampia di funzioni , attività e servizi pubblici che valgono in Italia. Pertanto possono venire in considerazione anche dirigenti di imprese pubbliche, controllate dallo Stato o incaricate di servizi pubblici, quali imprese di telecomunicazioni, trasporti, ecc , anche se privatizzate.
     
  • Riciclaggio: il reato di riciclaggio è applicabile al riciclaggio di somme rappresentanti il profitto o il prezzo della corruzione e tali somme sono passibili di confisca ( nuovo art.322-ter del codice penale).
     
  • Cooperazione internazionale: gli Stati aderenti alla Convenzione OCSE si sono impegnati a fornirsi reciprocamente la massima collaborazione in materia; questa è possibile anche con altri Stati in base ad altre convenzioni ed alle norme di legge.
    E’ perciò possibile che l’azione giudiziaria in Italia sia promossa a seguito di azioni giudiziarie iniziate nel paese del pubblico ufficiale corrotto, oppure a seguito di una denuncia presentata in Italia per esempio da un concorrente che sostenga di avere perso una gara per effetto di un pagamento illecito.

D’altra parte, di fronte a casi di corruzione messi in atto a danno di nostre imprese da imprese di altri paesi OCSE sui mercati internazionali, l’impresa italiana potrà denunciare il fatto, oltre che nel paese del funzionario corrotto, anche alle autorità giudiziarie dello Stato OCSE da cui proviene detta impresa, dato che in ciascuno Stato aderente alla Convenzione OCSE sono state introdotte norme di attuazione analoghe a quelle introdotte in Italia.

La responsabilità delle persone giuridiche (società)

Una delle maggiori novità della Convenzione OCSE è l’obbligo fatto agli Stati aderenti di perseguire non solo la persona fisica responsabile della corruzione ( per esempio il dirigente o incaricato di una impresa nel cui interesse è offerta una somma non dovuta (la c.d. "bustarella"), ma anche direttamente le imprese coinvolte, considerato lo scopo di disciplina della concorrenza e della condotta degli affari che la Convenzione persegue.

In base alla Convenzione questa responsabilità può essere prevista negli Stati aderenti - anche sul piano penale - purché in forme efficaci e dissuasive.

Per quanto concerne la responsabilità penale delle persone giuridiche, questa non è riconosciuta nel nostro ordinamento giuridico. Esso non prevedeva la responsabilità sul piano civile o amministrativo delle persone giuridiche per fatti di corruzione commessi per loro conto o nel loro interesse. Pertanto al fine di recepire nel nostro ordinamento la Convenzione OCSE sulla corruzione è stata introdotta in modo dettagliato una nuova forma di responsabilità delle persone giuridiche per corruzione, sia interna che internazionale, tramite il citato decreto legislativo n.231 del 2001. Questa responsabilità è definita come “amministrativa” dal decreto ma esso prevede che l’applicazione delle relative sanzioni siano di competenza del giudice penale.

In forza di questa complessa normativa, un ente (incluse le società di persone e di capitali) è responsabile per i reati di corruzione commessi nel suo interesse o nel suo vantaggio ( art.5):

  1. da persone che rivestono funzioni di rappresentanza, amministrazione, direzione o controllo ( anche di fatto), oppure
  2. da persone (dipendenti) sottoposte alla direzione o vigilanza dei soggetti di cui alla lettera (a).

Una impresa può evitare di essere sanzionata in relazione ai reati di corruzione commessi da detti soggetti qualora:

  1. “l’organo dirigente abbia adottato ed efficacemente attuato, prima della commissione del fatto, modelli di organizzazione e di gestione idonei a prevenire reati della specie di quello verificatosi”;
  2. sia stato affidato ad un organismo autonomo dell’ente il compito di vigilare sul funzionamento e l’osservanza dei modelli e questo vi abbia provveduto efficacemente (art.6).

Per aiutare le imprese ad organizzarsi efficacemente al fine di non essere coinvolte in casi di corruzione l’art.6 prevede che le associazioni di categoria predispongano appropriati codici di comportamento quale guida dei modelli di organizzazione aziendale di cui sopra, in collegamento col Ministero della Giustizia (art.6.3)

Nel caso di dipendenti, l’ente è responsabile "se la commissione del reato è stata resa possibile dall’inosservanza degli obblighi di direzione o vigilanza”, sempre che l’ente non abbia adottato ed efficacemente attuato i modelli di organizzazione, gestione e controllo di cui sopra (art.7 del D.legs. 231)

L’impresa è passibile di una sanzione pecuniaria amministrativa da Lit. 50 milioni a Lit. 3 miliardi e, nei casi più gravi, anche di sanzioni interdittive quali l’interdizione dall’esercizio dell’attività, la sospensione o revoca di autorizzazioni, il divieto di contrattare con la pubblica amministrazione, l’esclusione da agevolazioni, finanziamenti o contributi, il divieto di pubblicizzare beni o servizi, oltre alla pubblicazione della sentenza di condanna.
La competenza a conoscere gli illeciti dell’ente, società o impresa è del giudice penale secondo le norme articolate di cui al Decreto. Si segnala che la responsabilità dell’ente e la sua perseguibilità è autonoma rispetto a quella dell’imputato ( art.8) e che gli enti, società e imprese aventi in Italia la loro sede principale rispondono anche in relazione al reato compiuto all’estero “purché nei loro confronti non proceda lo Stato del luogo in cui è stato commesso il fatto” (art.4).

Conclusioni

L’attuazione della Convenzione OCSE ha posto nuovi importanti vincoli giuridici alle imprese operanti sui mercati internazionali a tutela della integrità delle amministrazioni pubbliche e della correttezza e lealtà della concorrenza internazionale. Si deve peraltro ritenere che queste imprese nella loro stragrande maggioranza già adottassero comportamenti corretti e trasparenti tra cui l’astensione dalla corruzione come buona prassi aziendale, anche in assenza di obblighi e conseguenze legali nel paese d’origine.
I nuovi vincoli si applicano peraltro in modo uniforme su tutte le imprese dei paesi OCSE e degli altri Stati aderenti alla Convenzione medesima. Anzi in misura analoga essi valgono anche per le imprese originarie da paesi partecipanti a strumenti simili, quali le convenzioni contro la corruzione dell’Organizzazione degli Stati Americani (OAS) del 1996.

Note
nota 1 La scheda è stata predisposta dal prof. Giorgio Sacerdoti, ordinario di Diritto Internazionale presso l'Università "L. Bocconi" di Milano, che ha rappresentato l'Italia in seno al Gruppo di Lavoro dell'OCSE sulla corruzione - di cui è attualmente il vice-presidente – e che ha presieduto il gruppo di esperti che ha predisposto nel 1996 il progetto della Convenzione.

nota 2 Argentina, Brasile, Bulgaria, Cile, Slovenia